مقدمة
النظام الإداري أحد فروع النظام العام ، وقبل أن نتحدث عن النظام الإداري لا بد أن نتعرض لفروع النظام ؛ لنأخذ فكرة مختصرة جدا عنها ، ثم نعلق على النظام الإداري.
فالنظام ينقسم إلى نظام عام ونظام خاص .
والنظام العام : هو نظام السلطة العامة الذي ينظم تكوين السلطات العامة في الدولة، والعلاقات فيما بينها ،وينظم العلاقات بين السلطات وبين الأفراد ، وتضم مجموعة من القواعد التي تحكم العلاقات التي يكون أحد أطرافها على الأقل شخص يملك السيادة ويتصرف بوصفه هذا . (مثل الدولة أو المحافظة أو وزارة التربية والتعليم وغيرها ).
أما النظام الخاص: فيحكم العلاقات بين الأفراد العاديين أو بين الأفراد والدولة في الحالات التي تظهر فيها الدولة كشخص عادي، تقف على قدم المساواة مع الفرد، بحيث لا تستخدم مزاياها أو سلطانها كسلطة عامة.(مثل أن تشتري وزارة التربية والتعليم أو جهة حكومية أخرى عقارا أو أرضاً لمنفعتها الخاصة بحيث تكون العـلاقة الـناشئة عن هذه التصرفات علاقات خاصة تحكمها قواعد النظام الخاص ).
وتبدو أهمية التفرقة بين النظام العام والنظام الخاص، أن قواعد النظام العام تعطي الدولة سلطات استثنائية في علاقاتها بغيرها، وتعتبر ذات طبيعة آمره بحيث تحدد من حريات الأفراد، وتعطي للدولة وفروعها سلطات في مواجهة الأفراد، يقابله خضوع من جانب الأفراد ، مثل علاقة الموظف العام بالدولة .
أما علاقات النظام الخاص فهي تقوم في غالبيتها على أساس الحرية والمساواة.
وينقسم كل من النظام العام والنظام الخاص إلى عدة فروع نتناولها باختصار شديد :
فروع النظام العام :
1- النظام الدولي العام : وهو ينظم علاقات الدول فيما بينها سواء في حال الحرب أو السلم ( مثل إبرام المعاهدات والتمثيل الدبلوماسي وطرق فض المنازعات ومعاملات الأسرى ونظام الحرب ويشمل أيضا مركز المنظمات الدولية والعلاقات فيما بينها وعلاقاتها بالدول سواء في ذلك المنظمات العالمية كالأمم المتحدة والإقليمية كجامعة الدول العربية ، وقس على ذلك ).
2- النظام الدستوري: وهو مجموعة القواعد التي تحدد النظام السياسي في الجماعة وتبين أسس الدولة وشكلها وسلطاتها والعلاقات فيما بينها وحقوق الأفراد الأساسية وضمان حرياتهم.( مثل النظام الأساسي للحكم، ويسمى بالنظام الأسمى الذي يجب إلا يخالفه نظام آخر وهو يبين شكل الدولة (كالملكية والجمهورية ، والدكتاتورية) ويبين توزيع السلطات الثلاث: التشريعية والتنفيذية والقضائية ، واختصاصاتها والعلاقات فيما بينها وعلاقات الأفراد.
3- النظام الإداري : وهو النظام الذي يحكم نشاط الدولة الإداري أي السلطة التنفيذية في قيامها بوظيفتها الإدارية ، وتتمثل تلك الوظيفة في حفظ الأمن والنظام وفي إدارة وتسيير أوجه النشاط المختلفة من خلال القيام على أمر المرافق العامة ،وعلى هذا تشمل موضوعات النظام الإداري الأجهزة المختلفة للإدارة وطريقة تشكيلها وعلاقتها بالموظفين ومركزها النظامي من حيث التعين والترقيات والتأديب ، ويشمل كذلك علاقة الحكومة بالإدارات المختلفة والأموال العامة وكيفية الحفاظ عليها وحمايتها ، ومن أهم الموضوعات في النظام الإداري القواعد التي تحدد طرق الفصل في المنازعات بين الإدارة والأفراد .
4- النظام المالي: وينظم مالية الدولة من حيث بيان مواردها المالية من رسوم وإيرادات وقروض وبيان أوجه الإنفاق وأنواعها فالنظام المالي يدور حول ميزانية الدولة بما تتضمنه من إيرادات ومصروفات.
5- النظام الجنائي : وهو النظام الذي يتضمن القواعد المنظمة لحق الدولة في العقاب وذلك ببيان الأفعال التي تعتبر جرائم والعقوبات المقررة لكل منها والإجراءات التي تتبع في القبض على مرتكبي الجرائم ومحاكمتهم وتنفيذ العقوبات عليهم . والنظام الجنائي لدينا يتضمن قسمين : القسم الأول نظام العقوبات (حدود – قصاص – "تعازير والتعازير نظام عقوبات ولكنه غير مكتوب –مثل نظام الأسلحة – نظام مكافحة المخدرات والمؤثرات العقلية – نظام غسل الأموال – نظام العلامات التجارية – نظام البيانات التجارية – نظام مكافحة التستر – نظام مكافحة التزوير – نظام مكافحة الرشوة – وغيرها من الأنظمة الجنائية ). والقسم الثاني : نظام إجراءات ( وهو نظام مكتوب يسمى نظام الإجراءات الجزائية ) .
(ب) فروع النظام الخاص :
1- النظام المدني : يعتبر النظام المدني الفرع الأساسي للنظام الخاص فهو ينظم كافة علاقات التعامل بين الأفراد إلا أن بعض هذه العلاقات قد انفصلت لتنظمها فروع مستقلة من القانون مثل القانون التجاري وقانون العمل والنظام الزراعي ولذلك فإن القانون المدني يعتبر الشريعة العامة أو القانون الأصلي الذي ينبغي الرجوع إليه وتطبيق أحكامه في حالة عدم وجود نص استثنائي أو خاص بالعلاقة محل النزاع أمام القضاء ، وتنظم قواعد القانون المدني مسائل الأحوال الشخصية أي حالة الأشخاص وأهليتهم ومسائل الأسرة من انعقاد الزواج وآثاره وانحلاله ومسائل البنوة والنسب والنفقة والولاية والوصاية والمواريث ومسائل الأحوال العينية أي الروابط المالية كالحقوق المالية وطرق اكتسابها ومضمونها وانتقالها وانقضائها .
2- القانون التجاري : يضم مجموعة القواعد التي تحكم العلاقات التجارية أي علاقات التجار والأعمال التجارية ، بحيث يبين الصفات الواجب توفرها في الشخص حتى يكون تاجرا والشركات التجارية بأنواعها وتكوينها وانقضائها ويحدد واجبات التجار كالقيد في السجل التجاري ومسك الدفاتر وإفلاس التجار وحقوق الدائنين وإمكان الصلح بينهم وبين التاجر ، وينظم القانون التجاري الأعمال التجارية كأعمال السمسرة والعقود التجارية وغيرها .
3- القانون البحري والقانون والجوي: ويعتبر كلاً منهما جزاءً من القانون التجاري إلا أنهما يزدادان استقلالا مع تقدم الأنشطة الملاحية البحرية والجوية.
4- نظام العمل : يضم مجموعة من القواعد التي تحكم العلاقات النظامية بين العامل وصاحب العمل وهي علاقة تتميز بتبعية الأول للثاني ، ونشأ نظام العمل بهدف حماية العمال من استغلال صاحب العمل وحماية لحقوق صاحب العمل ويتميز نظام العمل بالصفة الآمرة لأنه يضع قيودا على إرادة صاحب العمل لمصلحة العامل كتحديد الأجور وساعات العمل وكفالة الصحة والسلامة وسلطة توقيـع الجزاءات لصالح صاحب العمل كالفصل وغيرها ضد العامل .
5- نظام المرافعات المدنية والتجارية : ويضم مجموعة القواعد المتعلقة بتنظيم الإجراءات الواجب إتباعها إمام القضاء لحماية الحقوق المعتدى عليها أو المتنازع فيها وذلك ببيان المحاكم المتخصصة وإجراءات التقاضي وإصدار الأحكام والطعن فيها وتنفيذها ، وهو نظام مكتوب عندنا ويسمى (نظام المرافعات الشرعية ) .
6- النظام الدولي الخاص : وهو مجموعة القواعد التي تبين النظام الواجب التطبيق على العلاقات ذات العنصر الأجنبي ومدى اختصاص المحاكم بنظر المنازعات المتعلقة بتلك العلاقات ، وتكون العلاقة ذات عنصر أجنبي إذا كان أحد أطرافها أجنبيا أو كان محلها مالا موجودا بالخارج وكان مصدرها عقدا تم إبرامه أو تنفيذه في بلد آخر . ومثاله لو تزوجت سعودية بلبناني في دولة فرنسا فما النظام الواجب التطبيق على النزاع بينهما؟ وما هي المحكمة المختصة ؟ ولو كان النزاع بين سعوديين على عقار في تونس مثلا ؟ أو طلب الحق بالاحتفاظ بجنسية معينة أو طلب اكتسابها ؟ كل ذلك يجيب عليه القانون الدولي الخاص .
مفهوم النظام الإداري في
المملكة العربية السعودية
مفهوم النظام الإداري :
أتضح لنا مما سبق أن مركز القانون الإداري بين فروع القانون انه فرع من فروع القانون العام،
والقانون الإداري له أهمية بتشعب التنظيم الإداري للدولة في نشاطها والوسائل التي تعتمد عليها وباتساع دور الدولة وتدخلها في جميع المجالات سواء الاقتصادية أو الاجتماعية أو غيرها مما استلزم منح الإدارة امتيازات وسلطات يقتضيها أداء الإدارة بقصد تحقيق المصلحة العامة وهذا تتقيد لحريات الأفراد ووضع ضوابط لممارسة نشاطهم داخل المجتمع ، وبالمقابل لا بد من تقرير ضمانات للأفراد تجاه ما تمارسه الإدارة من أعمال .
ودراسة القانون الإداري تتضمن :
أولاً : دراسة النظرية العامة للقانون الإداري وتشمل المبادئ العامة لكل ما يتعلق بالتنظيم الإداري للدولة وما تمارسه من نشاط كسلطة عامة إدارية وما تعتمد عليه من وسائل في ممارسة هذا النشاط سواء في إدارة المرافق العامة والضبط الإداري والأساليب المقررة لمباشرة هذا النشاط والمتمثلة في القرارات الإدارية والعقود الإدارية والأعمال الأخرى لتحقيق المصلحة العامة .
ثانياً : دراسة القضاء الإداري وكيفية قيامه بالرقابة على أعمال الإدارة العامة من خلال ديوان المظالم .
تعريف النظام الإداري: هو مجموعة من القواعد النظامية التي تنظم الأجهزة الإدارية في الدولة وتحكم ما تقوم به من نشاط في سبيل تحقيق المصالح العامة بحيث يكون نظاما يحكم الإدارة تنظيما ونشاطا ووسائل ورقابة.
وبمقتضى التعريف المذكور فإن القانون الإداري يهتم بالموضوعات التالية:
1- التنظيم الإداري والقواعد القانونية له : فالتنظيم الإداري يعني السلطة الإدارية وكيفية إنشاء المرافق الإدارية من مركزية (كالوزارات والإمارات ) واللامركزية (كالبلديات والهيئات والمؤسسات )، والقواعد تتمثل في الأنظمة واللوائح والقرارات التي تحدد الهياكل التنظيمية للوزارات والهيئات والمصالح الحكومية والقواعد المتعلقة بالموظفين في الإدارة العامة (كالتعيين والحقوق والواجبات والترقيات والنقل والندب والإعارة وتوزيع العمل والاختصاصات بين الأجهزة الإدارية ) .
2- النشاط الإداري والقواعد القانونية له : وتعني مجموعة القواعد القانونية التي تبين سلطات الإدارة العامة وامتيازاتها حين تمارس السلطة العامة وما يتصل بذلك من تنظيم صور النشاط الإداري والتي تتمثل في :
(أ) المرافق العامة : التي تقدم خدمات عامة مثل الأمن وتقوم بها وزارة الداخلية والصحة وتقوم بها وزارة الصحة والتعليم وتقوم بها وزارة التربية والتعليم ووزارة التعليم العالي والدفاع وتقوم به وزارة الدفاع والعدل ويقوم به السلطة القضائية.
(ب) الضبط الإداري : والذي يسعى لحماية الأمن العام والسكينة العامة وتقوم به السلطة العامة ومنها وزارة الداخلية وغيرها من السلطات المختصة، والصحة العامة وتقوم به وزارتي الصحة والبلدية والشئون القروية ، والآداب العامة في المجتمع وتقوم به السلطة العامة ومنها الشرط وهيئة الأمر بالمعروف والنهي عن المنكر ...الخ ، ويحدد القانون الإداري أساليب الضبط الإداري والقيود التي تنظم الأنشطة الفردية حماية لحقوق الأفراد ومراعاة للتوازن بين المصلحة العامة والمصالح الخاصة.
3- الوظيفة العامة: وهي كل ما يتعلق بالموظف العام منذ التحاقه بالوظيفة حتى خروجه منها وإنهاء الرابطة الوظيفية.
4- أعمال السلطة العامة: تتمثل في السلطة العامة في الوسائل القانونية الصادرة عن الإدارة كالقرارات الإدارية الفردية والعقود الصادرة باتفاق الإدارة والأفراد وغيرهم.
5- الأموال العامة: تتمثل في النظام الذي يحكم الأموال العامة والحماية لها وكيفية استخدامها والانتفاع بها .
6- وسائل الإدارة : تتمثل وسائل الإدارة في الامتيازات التي تتمتع بها الإدارة كالسلطة التقديرية والتنفيذ المباشر للقرارات الإدارية والشروط المألوفة للعقد الإداري .
7- القضاء الإداري : تبين قواعد القانون الإداري أحكام رقابة القضاء الإداري على أعمال الإدارة العامة وأسس وسائل حل المنازعات الإدارية التي تثور بين الإدارات الحكومية والأفراد ويتولى ديوان المظالم بالمملكة مهمة القضاء الإداري الذي يفصل في المنازعات الإدارية وطرق التظلم من القرارات الإدارية وجهات الفصل فيها ويتضمن قواعد التحقيق مع الموظفين والجهات المختصة بهذا التحقيق والعقوبات التي توقع عليهم عند ارتكاب المخالفات المالية والإدارية .
أهمية القانون الإداري :
1- القانون الإداري هو قانون الوزارات والهيئات والمؤسسات الحكومية بحيث يحكم العلاقة بين الرؤساء والمرؤوسين وبين الموظفين وأفراد المجتمع حيث يحدد اختصاصات الموظف العام والصلاحيات والسلطات التي يتمتع بها.
2- إنه يوضح أهمية القواعد التي يتناولها القانون الإداري في الشريعة الإسلامية والنظام الأساسي للحكم ونظام مجلس الوزراء وكافة القواعد الإدارية الأخرى التي تحكم التنظيم بين الأجهزة الحكومية ككيفية حل المنازعات الإدارية سواء تمثلت هذه الأنظمة الإدارية في أنظمة أو لوائح أو عرف إداري أو سوابق قضائية لديوان المظالم .
3- يوضح أساليب التنظيم الإداري .
4- يبين المرافق العامة المختلفة سواء كانت إدارية مثل الوزارات،أو اقتصادية استمرارية كالنقل الجماعي والمياه ،أواجتماعية مثل هيئة التأمينات الاجتماعية والهلال الأحمر.
5- يضع الضوابط اللازمة لممارسة هذه المرافق لمهامها مثل مبادئ المساواة والاستمرارية .
6- انه مصدر لبيان حقوق وواجبات منسوبي المرافق العامة سواء كانت مرافق مدنية أو مرافق عسكرية بحيث يوضح القواعد النظامية التي تتضمن الحقوق والواجبات مثل نظام الخدمة المدنية ونظام خدمة الضباط ونظام خدمة الأفراد في القوات المسلحة وأنظمة المؤسسات العامة (تعليمية أو اقتصادية أو اجتماعية....الخ) وهذه الأنظمة تتناول طرق التعيين وشروطه والرواتب والمكافآت والعلاوات والترقيات والواجبات الوظيفية .
7- إن قواعد هذا القانون تظهر الفارق بين الأنظمة التي تحكم شكل ونشاط الأجهزة الحكومية والأنظمة التي تحكم شكل ونشاط المشروعات الخاصة فعلى سبيل المثال لا يسري نظام الخدمة المدنية ونظام تأديب الموظفين إلا على منسوبي الخدمة المدنية في الحكومات أما العاملين في القطاع الخاص فيطبق بحقهم نظام العمل ، وأيضاً منسوبي القطاعات العسكرية لا يطبق بحقهم أيّ من النظامين السابقين وإنما يخضعون لنظام خدمة الضباط والأفراد .
8- يبين وسائل وسلطات الإدارة العامة مثل إصدار اللوائح والقرارات الإدارية ونزع الملكية للمنفعة العامة والاستيلاء المؤقت على العقار.
9- يوضح مظاهر النشاط الإداري للمرافق العامة بحيث تقدم خدمات عامة للأفراد كالتعليم والصحة والأمن أو نقل المواصلات أو البريد.
10- توضح جهة فض المنازعات الإدارية التي تثور بين الأفراد والمرافق العامة أو بين الإدارة العامة ومنسوبيها حيث يبين نظام ديوان المظالم جهة القضاء الإداري في المملكة والتي تفصل في هذه المنازعات كقاعدة إلا بما استثني بنظام.
علاقة القانون الإداري بعلم الإدارة :
إن الصلة وثيقة بين القانون الإداري وعلم الإدارة لأنهما يتناولان موضوعا واحداً وهو الإدارة العامة .
فيتناول علم القانون الإداري التنظيم الإداري والنشاط الإداري والقضاء الإداري بحيث يتناول القواعد النظامية كقواعد التعيين والترقية والإجازات والندب والنقل والإعارة وغيرها .أما علم الإدارة فيتناول الجوانب العملية والفنية للعمليات الإدارية من تخطيط وتنظيم وقيادة واتخاذ قرارات واتصالات ورقابة وتفتيش....الخ
مثال يوضح العلاقة بينهما:
الجهة الإدارية تمر في إطار علم الإدارة العامة بالمراحل التالية :
1- تحديد المشكلة وتشخيصها .
2- جمع المعلومات والبيانات عن هذه المشكلة وإخضاعها للتحليل .
3- وضع البدائل لحل هذه المشكلة .
4- اختيار البديل الأمثل لحل هذه المشكلة .
5- رفع الأمر لصاحب الصلاحية كي يتولى إصدار القرار .
هنا ينتهي دور علم الإدارة ويبدأ دور القانون الإداري حيث يبدأ المختص بإصدار القرار طبقا للقانون الذي منحه هذه الصلاحية.
مصادر القانون الإداري :
1- الشريعة الإسلامية : ومنها أحكام الوفاء بالعقود ، والتعاون على البر والتقوى ، والانتفاع بخدمات المرافق العامة بالعدل والمساواة وعدم التفرقة ، ومنها الأمانة والاستعمال على الوظائف العامة للأكفأ كالحوار الذي دار بين النبي صلى الله عليه وسلم وأبي ذر عندما طلبه الولايه فقال له النبي صلى الله عليه وسلم : إنك ضعيف وهي أمانة ، ومنها الصدق والإخلاص في أداء الوظيفة العامة وتجنب الكذب والإهمال في المهام الموكلة إليه .....الخ .
2- الأنظمة واللوائح الإدارية التي تصدر من الملك وفقا لمفهوم النظام أو اللوائح التي تصدر من الملك أو من مجلس الوزراء أو الوزراء، والنظام يصدر بمرسوم ملكي بعد إعداده من هيئة الخبراء بمجلس الوزراء وعرضه على مجلس الشورى لدراسته والتصويت عليه ، أما اللوائح فهي تختلف عن النظام فقد تصدر من الملك كلوائح الضرورة ، ويمكن للملك تعديل الأنظمة أو وقفها أو إلغائها في حالة الضرورة فقط باستثناء نظام البيعة كإعلان حالة الطوارئ المنصوص عليها في المادة (61) من النظام الأساسي للحكم على : يعلن الملك حالة الطوارئ والتعبئة العامة والحرب ويبين النظام أحكام ذلك . والمادة (62) من ذات النظام على : للملك إذا نشأ خطر يهدد سلامة المملكة أو وحدة أراضيها أو أمن شعبها ومصالحه أو يعوق مؤسسات الدولة عن أداء مهامها أن يتخذ من الإجراءات صفة الاستمرار فيتخذ بشأنه ما يلزم. أما لوائح الضبط الإداري فقد تصدر من الملك أو وزير الداخلية أو وزير الصحة أو البلدية أو وزير التربية والتعليم...الخ.
3- العرف والعرف الإداري: مثل كلمة الجدارة في المادة (1) من نظام الخدمة المدنية: الجدارة هي الأساس في اختيار الموظفين لشغل الوظيفة العامة، وكلمة حسن الأخلاق في المادة (4) وكلمة شرف الوظيفة والكرامة وآداب اللياقة وواجبات الوظيفته والدقة والأمانة في المادة (11) وغيرها من الكلمات العامة في المواد كحسن سير العمل ومصلحة العمل فنرجع إلى تحديدها إلى العرف الإداري.
التنظيم الإداري وأساليبه:
المقصود بالتنظيم الإداري هو مجموعة الوزارات والمؤسسات الحكومية التي تباشر وظيفة الدولة بتقديم الخدمات العامة للشعب سواء بمعرفة ديوان عام الوزارة أو الإدارات العامة التابعة لها أو الإدارات الفرعية أو أقسامها الإدارية وسواء اتبع في إدارة هذه الأجهزة الحكومية الأسلوب المركزي أو اللامركزية ويظهر التنظيم الإداري في صورة هيكل تنظيمي تقسم فيه الإدارات وتحدد اختصاصاتها .
وعموما يقصد بالتنظيم الإداري استخدام السلطة الإدارية طرق وأساليب معينة بهدف تحقيق الغرض المحدد بأقل كلفة وأيسر جهد.
ويقصد بالمركزية الإدارية حصر الوظيفة الإدارية في الدولة بيد هيئة واحدة وذلك بجمع وتركيز مختلف مظاهر الوظيفية الإدارية في الدولة بيد سلطة إدارية واحدة يكون مقرها في العاصمة ويتبعها موظفون يعملون داخل العاصمة أو خارجها ويخضعون لها خضوعا رئاسيا تاماً .
ويقصد باللامركزية الإدارية توزيع الوظائف الإدارية في الدولة بين الحكومة المركزية في العاصمة وبين هيئات متعددة مثل المؤسسات العامة المالية والاقتصادية: مثل صندوق التنمية الصناعية والصندوق السعودي للتنمية وبنك التسليف السعودي ومؤسسة النقد العربي السعودي والمؤسسة العامة لتحليه المياه المالحة....الخ.
النشاط الإداري: يقصد به سلوك الإدارة العامة الذي يتمثل في تقديم الخدمات العامة وحماية النظام وينظم النشاط الاقتصادي الفردي عند الضرورة بحيث يتم فرض قيود على حريات وتصرفات الأفراد من أجل حماية النظام ويظهر في تقديم المرافق العامة للخدمة العامة لأفراد المجتمع في المجالات المختلفة الأمنية منها والصحية والتعليمية والزراعية والتجارية وغيرها وقيام الضبط الإداري بحماية عناصره الأمنية والتعليمية والزراعية والصحية وغيرها .
ويجدر بنا أن نفرق بين الضبط الإداري والضبط الجنائي:
فمفهوم الضبط الإداري: مجموعة الإجراءات والقرارات والأوامر التي تتخذها سلطات الضبط الإداري بهدف المحافظة على النظام العام.
ومفهوم الضبط الجنائي : مجموعة الإجراءات التي تتخذها سلطة الضبط الجنائي كتلقي البلاغات والشكاوى وجمع الأدلة والمعلومات عن الجرائم وضبط مرتكبيها من أجل القبض عليهم وتقديمهم للتحقيق والادعاء ضدهم أمام المحاكم المختصة ومحاكمتهم وتوقيع العقوبات المقررة ضدهم شرعها ونظاما وتنفيذ العقوبات المقررة .
ويتميز الضبط الجنائي عن الضبط الإداري بما يلي :
1- إن النظام الذي يخضع له الضبط الجنائي هو نظام الإجراءات الجزائية بينما يخضع الضبط الإداري للقانون الإداري ، وعليه تخضع أعمال الضبط الجنائي لإشراف هيئة التحقيق والادعاء العام أما الضبط الإداري فيخضع لرقابة وإشراف الإدارة التابعة للجهة.
2- الضبط الإداري يقوم بمراقبة نشاط الأفراد وعدم إخلالهم بالنظام العام وحمايته قبل ارتكاب الجريمة أو المخالفة أما الضبط الجنائي يقوم بعد ارتكاب المخالفة أو الجريمة بحيث يكون غايته علاج أثار الجرائم بتوقيع الجزاء على مرتكبيها والردع العام للمجتمع .
الموظف العام وأعمال السلطة الإدارية وأموالها :
الموظف العام: هو القائم بعمل دائم في خدمة مرفق عام تديره الدولة.
الموظف الخاضع لنظام الخدمة المدنية :
1- طرق شـغل الوظيفة الـعامة : راجع المواد من (4-10) من نظام الخدمة المدنية المرفق بالبحث .
2- حقوق وواجبات وتأديب الموظف:
(أ) حقوق الموظف : الرواتب والعلاوة والبدلات والمكافآت والتعويضات والإجازات والمعاشات .
(ب) واجبات الموظف : المحافظة على شرف الوظيفة وكرامتها داخل العمل وخارجه ، ومراعاة آداب اللياقة في تصرفاته مع الجمهور ورؤسائه وزملائه ومرؤوسيه ، وأن يخصص وقت العمل لأداء واجبات الوظيفة وأن ينفذ الأوامر الصادرة إليه بدقة وأمانة في حدود النظم والتعليمات . راجع المادة (11) من نظام الخدمة المدنية ويحظر على الموظف : إساءة استعمال السلطة أو الوظيفة أو استغلال النفوذ وقبول الرشوة أو طلبها بأية صورة من الصور المنصوص عليها في نظام مكافحة الرشوة أو قبول الهدايا أو الإكراميات أو خلافة أو بالوساطة لقصد الإغراء من أرباب المصالح لإفشاء الأسرار التي يطلع عليها بحكم وظيفته ولو بعد تركه الخدمة والاشتغال بالتجارة بطريقة مباشرة أو غير مباشرة والاشتراك في تأسيس الشركات أو عضويتها والجمع بين الوظيفة وممارسة مهنة أخرى أو استغلال وظيفته لأغراض غير مشروعة. راجع المادة (12) من ذات النظام ذاته .
(ت) أحكام تأديب الموظف :
والتأديب : يقصد به توقيع العقوبات التأديبية على الموظف الذي ثبت ارتكابه مخالفة إدارية أو مالية ولا يخل هذا برفع الدعوى العامة أو دعوى التعويض ، والهدف من التأديب حماية الوظيفة العامة .
والمخالفات التأديبية : هي الأفعال أو الأقوال التي تصدر من الموظف العام مخالفة لمقتضيات الواجب الوظيفي وقد تكون المخالفة مالية أو إدارية .
المخالفة المالية : هي كل مخالفة لحكم من أحكام أنظمة الدولة ولوائحها المتعلقة بالمحافظة على أموالها المنقولة والثابتة وتنظيم شؤونها المالية كأحكام الميزانية والأنظمة المالية والحسابية ولوائح المستودعات وهي أيضا كل إهمال أو تقصير يترتب عليه ضياع حق من الحقوق المالية للدولة أو تعريض مصلحة من مصالح الدولة المالية للخطر.(راجع المادة 15 من نظام ديوان المراقبة العامة ).
المخـالفة الإدارية: هي كل تصرف مخل بواجبات الوظيفة الإدارية الخارج عن المخالفات المالية.
ومن أمثلة المخالفات الإدارية :
1- الإخلال بالمحافظة على شرف الوظيفة وكرامتها داخل العمل وخارجه
2- عدم مراعاة آداب اللياقة في تصرفاته مع الجمهور ورؤسائه وزملائه ومرؤوسيه .
3- عدم تخصيص وقت العمل لأداء واجبات الوظيفة.
4- عدم تنفذ الأوامر الصادرة إليه بدقة وأمانة في حدود النظم والتعليمات.
5- إساءة استعمال السلطة أو الوظيفة .
6- استغلال النفوذ.
7- قبول الرشوة أو طلبها بأية صورة من الصور المنصوص عليها في نظام مكافحة الرشوة.
8- قبول الهدايا أو الإكراميات أو خلافة أو الوساطة لقصد الإغراء من أرباب المصالح.
9- إفشاء الأسرار التي يطلع عليها بحكم وظيفته ولو بعد تركة الخدمة.
10- الاشتغال بالتجارة بطريقة مباشرة أو غير مباشرة.
11- الاشتراك في تأسيس الشركات أو عضويتها.
12- الجمع بين الوظيفة وممارسة مهنة أخرى.
13- استغلال وظيفته لأغراض غير مشروعة.
14- توجيه النقد أو اللوم إلى الحكومة بأي وسيلة كانت.راجع المواد (11-14) من نظام الخدمة المدنية .
وتأديب الموظف : يطبق على المخالف للعقوبات التأديبية في المادتين (32-33) من نظام تأديب الموظفين .
الأموال العامة: تعتبر الأموال العامة من وسائل مباشرة المرافق العامة لمهامها والمال العام: هو كل مال مملوك للدولة مخصص للمنفعة العامة.
قواعد المحافظة على المال العام :
1- عدم جواز الحجز على المال العام .
2- عدم جواز التملك للأموال العامة .
3- عـدم جواز الاعتداء على المال العام سواء بالاختلاس أو السرقة أو التبديد أو نحو ذلك.
4- عدم جواز التصرف في المال العام إلا طبقا للأنظمة والتعليمات لمقتضى المنفعة العامة .
الرقابة على أعمال الإدارة العامة
أهداف الرقابة العامة.
1- حماية المصلحة العامة .
2- حماية حقوق الأفراد وحرياتهم.
3- اكتشاف الأخطاء وتصحيح الانحرافات.
4- التأكد من حسن تنفيذ الأنظمة واللوائح والقرارات .
5- التأكد من حسن التصرف في الأموال المرصودة للجهة الإدارية .
6- محاسبة المعتدين على الأموال العامة.
الرقابة الإدارية:
وهي الرقابة التي تقوم بها الإدارة والتي قد تكون داخلية أو خارجية.
(أ) الرقابة الداخلية :وهي التي تقوم بها الإدارة من تلقاء نفسها على النحو التالي:
1- تعديل الموظف الخطأ من تلقاء نفسه .
2- تعديل الرئيس المباشر الخطأ على مرؤوسيه من تلقاء نفسه .
3- تعديل وحدة المتابعة الخطأ على الموظفين .
4-الرقابة بناء على تظلم :
1- التظلم الولائي : هو التظلم الذي يقدمه المضرور إلى الجهة الإدارية سواء كان اختيارياً أو إجباريا في حال رغبة المتضرر رفع دعوى في ديوان المظالم فيجب عليه أولا رفع التظلم إلى الجهة الإدارية قبل رفع دعوى لديوان المظالم .
2- التظلم الرئاسي: كمن يرفع التظلم إلى رئيس الموظف أو الرئيس الأعلى لرد الموظف عن الإجراء المتخذ.
(ب) الرقابة الخارجية :
1- هيئة الرقابة والتحقيق .
2- ديوان المراقبة العامة .
الرقابة القضائية:
ويتولى ديـوان المظالم مهام الرقابة القضائية على أعمال الإدارة العامة في المملكة .
إجراءات التحقيق الإداري
تمهيد :
إن التحقيق الإداري أداة نظامية للوصول إلى الحقيقة إذ يهدف إلى كشف العلاقة بين الموظف العام المتهم تأديبيا والمخالفة أوالتهمة المنسوبة إليه ووسيلة جمع المعلومات والأدلة اللازم إثباتها ضده وإذا استوجب الأمر على نحو ما سنرى إن شاء الله إحالته للمحكمة الإدارية المختصة في ديوان المظالم .
والتحقيق الإداري هو أول الإجراءات التأديب في نطاق الوظيفة العامة بحيث تكون نتيجته نسبة الخطأ التأديبي للموظف من عدمه على حسب انتهاء التحقيق والوصول للنتيجة النهائية للتحقيق .
والتحقيق الإداري له أثر بالغ في حياة الموظف الوظيفي مما قد ينهي خدمات الموظف بالفصل أو الجزاءات الأخرى التي قد تؤثر في حياته الوظيفية مما يستلزم أن يكون التحقيق وفق أصول
وإجراءات نظامية تحمي حقوق الموظف العام من إساءة استغلال الخطأ في تطبيق الأصول الإجرائية في التحقيق وتوفير الضمانات الكافية للموظف العام أثناء إجراء التحقيق معه، وفي المقابل توفر حماية للوظيفة العامة من الموظفين المنتهكين لحرماتها ، فالعبرة من التحقيق الإداري مع الموظف أن لا يفلت مذنباً من العقاب ولا يعاقب برئ بذنب لم يرتكبه بل الوصول إلى مرتكب المخالفة ونسبتها له وفقاً للأدلة والقرائن المنسوبة ضده .
وحيث إن أصول إجراءات التحقيق الإداري لم تبحث بعد في المملكة أو على أقل تقدير لم أطلع على بحث متكامل في هذا الشأن ، أضف إلى ذلك إلى وجود فراغ تشريعي في الإجراءات التأديبية ليس في المملكة فقط بل في أغلب البلدان العربية ومنها مصر والاكتفاء بالإشارات البسيطة للإجراءات في أنظمة تأديب الموظفين .
ومن هذا المنطلق ولسد الفراغ التشريعي يجدر بناء الرجوع عند وجود نقص في الإجراءات الإدارية إلى القانون الجنائي الذي يعتبر الشريعة الأم في العقاب لوجود أوجه تشابه بين الإجراءات التأديبية والإجراءات الجنائية .
ولهذا كان من الضروري معالجة هذا الموضوع ألا نقف عند حدود القانون الإداري بل اقتضت الدراسة بشكل أو آخر التطرق إلى القانون الجنائي خاصة في موضوعات نظام الإجراءات الجزائية السعودي مما دفعني أن أرفق مواد نصوص نظام الإجراءات الجزائية في مرحلة الاستدلال والتحقيق للاستفادة منها .
ولما كان النظام التأديبي في المملكة خاص لمن يشغل وظيفة ذات طبيعة معينة فيها كالأنظمة التأديبية فقد صدرت أنظمة تأديبية خاصة لكل وظيفة ذات طبيعة معينة في النظام الإداري في المملكة ، كنظام محاكمة الوزراء ، ونظام القضاء ، ونظام ديوان المظالم ، ونظام أعضاء هيئة التحقيق والادعاء العام ، ونظام تأديب الموظفين ، واللائحة المنظمة لشئون منسوبي الجامعات السعوديين من أعضاء هيئة التدريس ومن في حكمهم ، ونظام خدمة الضباط ونظام خدمة الأفراد والأنظمة التي تنـص على محاكمتهم ، ونظام العمل ، ونظام المحاماة ، وتأديب الأطباء والصيادلة ، وغيرها من الأنظمة الخاصة بمن يشغل وظيفة عامة ذات طبيعة معينة في المملكة .
لذا يجب أن نسلط الضوء على نظام تأديب الموظفين والمذكرة التفسيرية له.
أساسيات في التأديب
التأديب : يقصد به مجازاة الموظف العام ببعض الجزاءات أو العقوبات عن المخالفات الإدارية أو المالية التي يرتكبها أثناء تأديته لوظيفته والتي تؤثر على حسن أدائها .
ويجدر بنا أن نوضح الفرق بين الخطأ الجنائي والخطأ التأديبي بحيث إن الخطأ الجنائي يواجه بالعقوبات الجنائية وأن الخطأ التأديبي يواجه بالجزاءات أو المخالفات التأديبية وأن الخطآن يتفقان في خط عام هو الخروج على الواجب ويختلفان في طبيعة هذا الواجب .
والواجبات التي يتم الإخلال بها في القانون الجنائي تسمى محظورات أو جرائم وهي واردة في قانون العقوبات على سبيل الحصر ضمن مبادئ استقرت عليها في أذهان الناس كالسب والشتم ودخول المنازل لغرض سئ وقيادة المرأة للسيارة بحيث أصبحت مستقرة ومعلومة لدى العامة أنها من المحظورات التي يمنعها النظام لدينا .
أما الواجبات التي يؤدي الإخلال بها إلى ارتكاب مخالفة إدارية أو مالية توجب توقيع عقوبة تأديبية فهي لا يدركها الحصر .
تعريف النظام التأديبي : مجموعة القواعد الموضوعية والإجرائية التي تشكل جزءا لا يتجزأ من النظام القانوني لجماعة أو لطائفة معينة من المجتمع وهذه القواعد وضعت للعقاب على المخالفات التأديبية التي ترتكب انتهاكا لواجبات العمل أو الالتزامات التي يفرضها الانتماء إلى الجماعة .
وظيفة التأديب وأهدافه : تتمثل وظيفة التأديب في التعامل مع الموظف الذي لا يردعه مجرد النصح والإرشاد في المخالفات الإدارية والمالية التي لا تضر بمصالح الوظيفة العامة بحيث يظل الموظف يتمادى في ذلك تاركا النصح والإرشاد ، هنا لا يصلحه إلا العقاب الرادع .
أما أهداف النظام التأديبي هو ردع المخالف عن تقصيره في أداء المقتضى الوظيفي وإهماله في واجبات عمله والردع العام لعموم الموظفين بعد توقيع الجزاءات على الموظف المخالف .
نطاق سريان النظام التأديبي :
1- من حيث الزمان : وهي الفترة التي صدر فيها النظام وتاريخ العمل به إلى تاريخ إلغاء هذا النظام ولا عبرة بالوقائع السابقة عليه ما لم ينص عليه النظام .
2- من حيث المكان : بخلاف نظام العقوبات فان نطاق سريان القاعدة التأديبية تظل قائمة ضد الموظف في أي مكان .
علاقة النظام التأديبي بالأنظمة الأخرى :
1-علاقته بالنظام الإداري : إن النظام التأديبي فرعا من فروع القانون الإداري وجزاء منه. 2- 2-علاقته بنظام العقوبات : فكلاهما يطبق شريعة العقاب بسبب الخروج عن النظام لكن ينفرد قانون العقوبات بمعاقبة الأشخاص على الجرائم الجنائية والنظام التأديبي على المخالفات الإدارية والمالية .
3-علاقته بنظام الإجراءات الجزائية : إن الجوانب الإجرائية قد نظمت بشكل غير دقيق في نظام تأديب الموظفين مما يوضح بعد تشعب الإجراءات في التحقيق الإداري أن هناك فراغاً تشريعياً واضحاً في الإجراءات الإدارية للتأديب مما يستلزم وجود نظام إجرائي تأديبي مستقل ، ولا مانع من الاستعانة بأحكام نظام الإجراءات الجزائية على الإجراءات التأديبية بحيث تعتبر مصدر تكميلي للنظام التأديبي في حالة عدم وجود النص الإجرائي الواضح .
عناصر النظام التأديبي :
1-المخالفة التأديبية : نص في المادة (31) من نظام تأديب الموظفين : يعاقب تأديبيا كل موظف ثبت ارتكابه مخالفة مالية أو إدارية وذلك مع
مقدمة
النظام الإداري أحد فروع النظام العام ، وقبل أن نتحدث عن النظام الإداري لا بد أن نتعرض لفروع النظام ؛ لنأخذ فكرة مختصرة جدا عنها ، ثم نعلق على النظام الإداري.
فالنظام ينقسم إلى نظام عام ونظام خاص .
والنظام العام : هو نظام السلطة العامة الذي ينظم تكوين السلطات العامة في الدولة، والعلاقات فيما بينها ،وينظم العلاقات بين السلطات وبين الأفراد ، وتضم مجموعة من القواعد التي تحكم العلاقات التي يكون أحد أطرافها على الأقل شخص يملك السيادة ويتصرف بوصفه هذا . (مثل الدولة أو المحافظة أو وزارة التربية والتعليم وغيرها ).
أما النظام الخاص: فيحكم العلاقات بين الأفراد العاديين أو بين الأفراد والدولة في الحالات التي تظهر فيها الدولة كشخص عادي، تقف على قدم المساواة مع الفرد، بحيث لا تستخدم مزاياها أو سلطانها كسلطة عامة.(مثل أن تشتري وزارة التربية والتعليم أو جهة حكومية أخرى عقارا أو أرضاً لمنفعتها الخاصة بحيث تكون العـلاقة الـناشئة عن هذه التصرفات علاقات خاصة تحكمها قواعد النظام الخاص ).
وتبدو أهمية التفرقة بين النظام العام والنظام الخاص، أن قواعد النظام العام تعطي الدولة سلطات استثنائية في علاقاتها بغيرها، وتعتبر ذات طبيعة آمره بحيث تحدد من حريات الأفراد، وتعطي للدولة وفروعها سلطات في مواجهة الأفراد، يقابله خضوع من جانب الأفراد ، مثل علاقة الموظف العام بالدولة .
أما علاقات النظام الخاص فهي تقوم في غالبيتها على أساس الحرية والمساواة.
وينقسم كل من النظام العام والنظام الخاص إلى عدة فروع نتناولها باختصار شديد :
(أ) فروع النظام العام :
1- النظام الدولي العام : وهو ينظم علاقات الدول فيما بينها سواء في حال الحرب أو السلم ( مثل إبرام المعاهدات والتمثيل الدبلوماسي وطرق فض المنازعات ومعاملات الأسرى ونظام الحرب ويشمل أيضا مركز المنظمات الدولية والعلاقات فيما بينها وعلاقاتها بالدول سواء في ذلك المنظمات العالمية كالأمم المتحدة والإقليمية كجامعة الدول العربية ، وقس على ذلك ).
2- النظام الدستوري: وهو مجموعة القواعد التي تحدد النظام السياسي في الجماعة وتبين أسس الدولة وشكلها وسلطاتها والعلاقات فيما بينها وحقوق الأفراد الأساسية وضمان حرياتهم.( مثل النظام الأساسي للحكم، ويسمى بالنظام الأسمى الذي يجب إلا يخالفه نظام آخر وهو يبين شكل الدولة (كالملكية والجمهورية ، والدكتاتورية) ويبين توزيع السلطات الثلاث: التشريعية والتنفيذية والقضائية ، واختصاصاتها والعلاقات فيما بينها وعلاقات الأفراد.
3- النظام الإداري : وهو النظام الذي يحكم نشاط الدولة الإداري أي السلطة التنفيذية في قيامها بوظيفتها الإدارية ، وتتمثل تلك الوظيفة في حفظ الأمن والنظام وفي إدارة وتسيير أوجه النشاط المختلفة من خلال القيام على أمر المرافق العامة ،وعلى هذا تشمل موضوعات النظام الإداري الأجهزة المختلفة للإدارة وطريقة تشكيلها وعلاقتها بالموظفين ومركزها النظامي من حيث التعين والترقيات والتأديب ، ويشمل كذلك علاقة الحكومة بالإدارات المختلفة والأموال العامة وكيفية الحفاظ عليها وحمايتها ، ومن أهم الموضوعات في النظام الإداري القواعد التي تحدد طرق الفصل في المنازعات بين الإدارة والأفراد .
4- النظام المالي: وينظم مالية الدولة من حيث بيان مواردها المالية من رسوم وإيرادات وقروض وبيان أوجه الإنفاق وأنواعها فالنظام المالي يدور حول ميزانية الدولة بما تتضمنه من إيرادات ومصروفات.
5- النظام الجنائي : وهو النظام الذي يتضمن القواعد المنظمة لحق الدولة في العقاب وذلك ببيان الأفعال التي تعتبر جرائم والعقوبات المقررة لكل منها والإجراءات التي تتبع في القبض على مرتكبي الجرائم ومحاكمتهم وتنفيذ العقوبات عليهم . والنظام الجنائي لدينا يتضمن قسمين : القسم الأول نظام العقوبات (حدود – قصاص – "تعازير والتعازير نظام عقوبات ولكنه غير مكتوب –مثل نظام الأسلحة – نظام مكافحة المخدرات والمؤثرات العقلية – نظام غسل الأموال – نظام العلامات التجارية – نظام البيانات التجارية – نظام مكافحة التستر – نظام مكافحة التزوير – نظام مكافحة الرشوة – وغيرها من الأنظمة الجنائية ). والقسم الثاني : نظام إجراءات ( وهو نظام مكتوب يسمى نظام الإجراءات الجزائية ) .
(ب) فروع النظام الخاص :
1- النظام المدني : يعتبر النظام المدني الفرع الأساسي للنظام الخاص فهو ينظم كافة علاقات التعامل بين الأفراد إلا أن بعض هذه العلاقات قد انفصلت لتنظمها فروع مستقلة من القانون مثل القانون التجاري وقانون العمل والنظام الزراعي ولذلك فإن القانون المدني يعتبر الشريعة العامة أو القانون الأصلي الذي ينبغي الرجوع إليه وتطبيق أحكامه في حالة عدم وجود نص استثنائي أو خاص بالعلاقة محل النزاع أمام القضاء ، وتنظم قواعد القانون المدني مسائل الأحوال الشخصية أي حالة الأشخاص وأهليتهم ومسائل الأسرة من انعقاد الزواج وآثاره وانحلاله ومسائل البنوة والنسب والنفقة والولاية والوصاية والمواريث ومسائل الأحوال العينية أي الروابط المالية كالحقوق المالية وطرق اكتسابها ومضمونها وانتقالها وانقضائها .
2- القانون التجاري : يضم مجموعة القواعد التي تحكم العلاقات التجارية أي علاقات التجار والأعمال التجارية ، بحيث يبين الصفات الواجب توفرها في الشخص حتى يكون تاجرا والشركات التجارية بأنواعها وتكوينها وانقضائها ويحدد واجبات التجار كالقيد في السجل التجاري ومسك الدفاتر وإفلاس التجار وحقوق الدائنين وإمكان الصلح بينهم وبين التاجر ، وينظم القانون التجاري الأعمال التجارية كأعمال السمسرة والعقود التجارية وغيرها .
3- القانون البحري والقانون والجوي: ويعتبر كلاً منهما جزاءً من القانون التجاري إلا أنهما يزدادان استقلالا مع تقدم الأنشطة الملاحية البحرية والجوية.
4- نظام العمل : يضم مجموعة من القواعد التي تحكم العلاقات النظامية بين العامل وصاحب العمل وهي علاقة تتميز بتبعية الأول للثاني ، ونشأ نظام العمل بهدف حماية العمال من استغلال صاحب العمل وحماية لحقوق صاحب العمل ويتميز نظام العمل بالصفة الآمرة لأنه يضع قيودا على إرادة صاحب العمل لمصلحة العامل كتحديد الأجور وساعات العمل وكفالة الصحة والسلامة وسلطة توقيـع الجزاءات لصالح صاحب العمل كالفصل وغيرها ضد العامل .
5- نظام المرافعات المدنية والتجارية : ويضم مجموعة القواعد المتعلقة بتنظيم الإجراءات الواجب إتباعها إمام القضاء لحماية الحقوق المعتدى عليها أو المتنازع فيها وذلك ببيان المحاكم المتخصصة وإجراءات التقاضي وإصدار الأحكام والطعن فيها وتنفيذها ، وهو نظام مكتوب عندنا ويسمى (نظام المرافعات الشرعية ) .
6- النظام الدولي الخاص : وهو مجموعة القواعد التي تبين النظام الواجب التطبيق على العلاقات ذات العنصر الأجنبي ومدى اختصاص المحاكم بنظر المنازعات المتعلقة بتلك العلاقات ، وتكون العلاقة ذات عنصر أجنبي إذا كان أحد أطرافها أجنبيا أو كان محلها مالا موجودا بالخارج وكان مصدرها عقدا تم إبرامه أو تنفيذه في بلد آخر . ومثاله لو تزوجت سعودية بلبناني في دولة فرنسا فما النظام الواجب التطبيق على النزاع بينهما؟ وما هي المحكمة المختصة ؟ ولو كان النزاع بين سعوديين على عقار في تونس مثلا ؟ أو طلب الحق بالاحتفاظ بجنسية معينة أو طلب اكتسابها ؟ كل ذلك يجيب عليه القانون الدولي الخاص .
مفهوم النظام الإداري في
المملكة العربية السعودية
مفهوم النظام الإداري :
أتضح لنا مما سبق أن مركز القانون الإداري بين فروع القانون انه فرع من فروع القانون العام،
والقانون الإداري له أهمية بتشعب التنظيم الإداري للدولة في نشاطها والوسائل التي تعتمد عليها وباتساع دور الدولة وتدخلها في جميع المجالات سواء الاقتصادية أو الاجتماعية أو غيرها مما استلزم منح الإدارة امتيازات وسلطات يقتضيها أداء الإدارة بقصد تحقيق المصلحة العامة وهذا تتقيد لحريات الأفراد ووضع ضوابط لممارسة نشاطهم داخل المجتمع ، وبالمقابل لا بد من تقرير ضمانات للأفراد تجاه ما تمارسه الإدارة من أعمال .
ودراسة القانون الإداري تتضمن :
أولاً : دراسة النظرية العامة للقانون الإداري وتشمل المبادئ العامة لكل ما يتعلق بالتنظيم الإداري للدولة وما تمارسه من نشاط كسلطة عامة إدارية وما تعتمد عليه من وسائل في ممارسة هذا النشاط سواء في إدارة المرافق العامة والضبط الإداري والأساليب المقررة لمباشرة هذا النشاط والمتمثلة في القرارات الإدارية والعقود الإدارية والأعمال الأخرى لتحقيق المصلحة العامة .
ثانياً : دراسة القضاء الإداري وكيفية قيامه بالرقابة على أعمال الإدارة العامة من خلال ديوان المظالم .
تعريف النظام الإداري: هو مجموعة من القواعد النظامية التي تنظم الأجهزة الإدارية في الدولة وتحكم ما تقوم به من نشاط في سبيل تحقيق المصالح العامة بحيث يكون نظاما يحكم الإدارة تنظيما ونشاطا ووسائل ورقابة.
وبمقتضى التعريف المذكور فإن القانون الإداري يهتم بالموضوعات التالية:
1- التنظيم الإداري والقواعد القانونية له : فالتنظيم الإداري يعني السلطة الإدارية وكيفية إنشاء المرافق الإدارية من مركزية (كالوزارات والإمارات ) واللامركزية (كالبلديات والهيئات والمؤسسات )، والقواعد تتمثل في الأنظمة واللوائح والقرارات التي تحدد الهياكل التنظيمية للوزارات والهيئات والمصالح الحكومية والقواعد المتعلقة بالموظفين في الإدارة العامة (كالتعيين والحقوق والواجبات والترقيات والنقل والندب والإعارة وتوزيع العمل والاختصاصات بين الأجهزة الإدارية ) .
2- النشاط الإداري والقواعد القانونية له : وتعني مجموعة القواعد القانونية التي تبين سلطات الإدارة العامة وامتيازاتها حين تمارس السلطة العامة وما يتصل بذلك من تنظيم صور النشاط الإداري والتي تتمثل في :
(أ) المرافق العامة : التي تقدم خدمات عامة مثل الأمن وتقوم بها وزارة الداخلية والصحة وتقوم بها وزارة الصحة والتعليم وتقوم بها وزارة التربية والتعليم ووزارة التعليم العالي والدفاع وتقوم به وزارة الدفاع والعدل ويقوم به السلطة القضائية.
(ب) الضبط الإداري : والذي يسعى لحماية الأمن العام والسكينة العامة وتقوم به السلطة العامة ومنها وزارة الداخلية وغيرها من السلطات المختصة، والصحة العامة وتقوم به وزارتي الصحة والبلدية والشئون القروية ، والآداب العامة في المجتمع وتقوم به السلطة العامة ومنها الشرط وهيئة الأمر بالمعروف والنهي عن المنكر ...الخ ، ويحدد القانون الإداري أساليب الضبط الإداري والقيود التي تنظم الأنشطة الفردية حماية لحقوق الأفراد ومراعاة للتوازن بين المصلحة العامة والمصالح الخاصة.
3- الوظيفة العامة: وهي كل ما يتعلق بالموظف العام منذ التحاقه بالوظيفة حتى خروجه منها وإنهاء الرابطة الوظيفية.
4- أعمال السلطة العامة: تتمثل في السلطة العامة في الوسائل القانونية الصادرة عن الإدارة كالقرارات الإدارية الفردية والعقود الصادرة باتفاق الإدارة والأفراد وغيرهم.
5- الأموال العامة: تتمثل في النظام الذي يحكم الأموال العامة والحماية لها وكيفية استخدامها والانتفاع بها .
6- وسائل الإدارة : تتمثل وسائل الإدارة في الامتيازات التي تتمتع بها الإدارة كالسلطة التقديرية والتنفيذ المباشر للقرارات الإدارية والشروط المألوفة للعقد الإداري .
7- القضاء الإداري : تبين قواعد القانون الإداري أحكام رقابة القضاء الإداري على أعمال الإدارة العامة وأسس وسائل حل المنازعات الإدارية التي تثور بين الإدارات الحكومية والأفراد ويتولى ديوان المظالم بالمملكة مهمة القضاء الإداري الذي يفصل في المنازعات الإدارية وطرق التظلم من القرارات الإدارية وجهات الفصل فيها ويتضمن قواعد التحقيق مع الموظفين والجهات المختصة بهذا التحقيق والعقوبات التي توقع عليهم عند ارتكاب المخالفات المالية والإدارية .
أهمية القانون الإداري :
1- القانون الإداري هو قانون الوزارات والهيئات والمؤسسات الحكومية بحيث يحكم العلاقة بين الرؤساء والمرؤوسين وبين الموظفين وأفراد المجتمع حيث يحدد اختصاصات الموظف العام والصلاحيات والسلطات التي يتمتع بها.
2- إنه يوضح أهمية القواعد التي يتناولها القانون الإداري في الشريعة الإسلامية والنظام الأساسي للحكم ونظام مجلس الوزراء وكافة القواعد الإدارية الأخرى التي تحكم التنظيم بين الأجهزة الحكومية ككيفية حل المنازعات الإدارية سواء تمثلت هذه الأنظمة الإدارية في أنظمة أو لوائح أو عرف إداري أو سوابق قضائية لديوان المظالم .
3- يوضح أساليب التنظيم الإداري .
4- يبين المرافق العامة المختلفة سواء كانت إدارية مثل الوزارات،أو اقتصادية استمرارية كالنقل الجماعي والمياه ،أواجتماعية مثل هيئة التأمينات الاجتماعية والهلال الأحمر.
5- يضع الضوابط اللازمة لممارسة هذه المرافق لمهامها مثل مبادئ المساواة والاستمرارية .
6- انه مصدر لبيان حقوق وواجبات منسوبي المرافق العامة سواء كانت مرافق مدنية أو مرافق عسكرية بحيث يوضح القواعد النظامية التي تتضمن الحقوق والواجبات مثل نظام الخدمة المدنية ونظام خدمة الضباط ونظام خدمة الأفراد في القوات المسلحة وأنظمة المؤسسات العامة (تعليمية أو اقتصادية أو اجتماعية....الخ) وهذه الأنظمة تتناول طرق التعيين وشروطه والرواتب والمكافآت والعلاوات والترقيات والواجبات الوظيفية .
7- إن قواعد هذا القانون تظهر الفارق بين الأنظمة التي تحكم شكل ونشاط الأجهزة الحكومية والأنظمة التي تحكم شكل ونشاط المشروعات الخاصة فعلى سبيل المثال لا يسري نظام الخدمة المدنية ونظام تأديب الموظفين إلا على منسوبي الخدمة المدنية في الحكومات أما العاملين في القطاع الخاص فيطبق بحقهم نظام العمل ، وأيضاً منسوبي القطاعات العسكرية لا يطبق بحقهم أيّ من النظامين السابقين وإنما يخضعون لنظام خدمة الضباط والأفراد .
8- يبين وسائل وسلطات الإدارة العامة مثل إصدار اللوائح والقرارات الإدارية ونزع الملكية للمنفعة العامة والاستيلاء المؤقت على العقار.
9- يوضح مظاهر النشاط الإداري للمرافق العامة بحيث تقدم خدمات عامة للأفراد كالتعليم والصحة والأمن أو نقل المواصلات أو البريد.
10- توضح جهة فض المنازعات الإدارية التي تثور بين الأفراد والمرافق العامة أو بين الإدارة العامة ومنسوبيها حيث يبين نظام ديوان المظالم جهة القضاء الإداري في المملكة والتي تفصل في هذه المنازعات كقاعدة إلا بما استثني بنظام.
علاقة القانون الإداري بعلم الإدارة :
إن الصلة وثيقة بين القانون الإداري وعلم الإدارة لأنهما يتناولان موضوعا واحداً وهو الإدارة العامة .
فيتناول علم القانون الإداري التنظيم الإداري والنشاط الإداري والقضاء الإداري بحيث يتناول القواعد النظامية كقواعد التعيين والترقية والإجازات والندب والنقل والإعارة وغيرها .أما علم الإدارة فيتناول الجوانب العملية والفنية للعمليات الإدارية من تخطيط وتنظيم وقيادة واتخاذ قرارات واتصالات ورقابة وتفتيش....الخ
مثال يوضح العلاقة بينهما:
الجهة الإدارية تمر في إطار علم الإدارة العامة بالمراحل التالية :
1- تحديد المشكلة وتشخيصها .
2- جمع المعلومات والبيانات عن هذه المشكلة وإخضاعها للتحليل .
3- وضع البدائل لحل هذه المشكلة .
4- اختيار البديل الأمثل لحل هذه المشكلة .
5- رفع الأمر لصاحب الصلاحية كي يتولى إصدار القرار .
هنا ينتهي دور علم الإدارة ويبدأ دور القانون الإداري حيث يبدأ المختص بإصدار القرار طبقا للقانون الذي منحه هذه الصلاحية.
مصادر القانون الإداري :
1- الشريعة الإسلامية : ومنها أحكام الوفاء بالعقود ، والتعاون على البر والتقوى ، والانتفاع بخدمات المرافق العامة بالعدل والمساواة وعدم التفرقة ، ومنها الأمانة والاستعمال على الوظائف العامة للأكفأ كالحوار الذي دار بين النبي صلى الله عليه وسلم وأبي ذر عندما طلبه الولايه فقال له النبي صلى الله عليه وسلم : إنك ضعيف وهي أمانة ، ومنها الصدق والإخلاص في أداء الوظيفة العامة وتجنب الكذب والإهمال في المهام الموكلة إليه .....الخ .
2- الأنظمة واللوائح الإدارية التي تصدر من الملك وفقا لمفهوم النظام أو اللوائح التي تصدر من الملك أو من مجلس الوزراء أو الوزراء، والنظام يصدر بمرسوم ملكي بعد إعداده من هيئة الخبراء بمجلس الوزراء وعرضه على مجلس الشورى لدراسته والتصويت عليه ، أما اللوائح فهي تختلف عن النظام فقد تصدر من الملك كلوائح الضرورة ، ويمكن للملك تعديل الأنظمة أو وقفها أو إلغائها في حالة الضرورة فقط باستثناء نظام البيعة كإعلان حالة الطوارئ المنصوص عليها في المادة (61) من النظام الأساسي للحكم على : يعلن الملك حالة الطوارئ والتعبئة العامة والحرب ويبين النظام أحكام ذلك . والمادة (62) من ذات النظام على : للملك إذا نشأ خطر يهدد سلامة المملكة أو وحدة أراضيها أو أمن شعبها ومصالحه أو يعوق مؤسسات الدولة عن أداء مهامها أن يتخذ من الإجراءات صفة الاستمرار فيتخذ بشأنه ما يلزم. أما لوائح الضبط الإداري فقد تصدر من الملك أو وزير الداخلية أو وزير الصحة أو البلدية أو وزير التربية والتعليم...الخ.
3- العرف والعرف الإداري: مثل كلمة الجدارة في المادة (1) من نظام الخدمة المدنية: الجدارة هي الأساس في اختيار الموظفين لشغل الوظيفة العامة، وكلمة حسن الأخلاق في المادة (4) وكلمة شرف الوظيفة والكرامة وآداب اللياقة وواجبات الوظيفته والدقة والأمانة في المادة (11) وغيرها من الكلمات العامة في المواد كحسن سير العمل ومصلحة العمل فنرجع إلى تحديدها إلى العرف الإداري.
التنظيم الإداري وأساليبه:
المقصود بالتنظيم الإداري هو مجموعة الوزارات والمؤسسات الحكومية التي تباشر وظيفة الدولة بتقديم الخدمات العامة للشعب سواء بمعرفة ديوان عام الوزارة أو الإدارات العامة التابعة لها أو الإدارات الفرعية أو أقسامها الإدارية وسواء اتبع في إدارة هذه الأجهزة الحكومية الأسلوب المركزي أو اللامركزية ويظهر التنظيم الإداري في صورة هيكل تنظيمي تقسم فيه الإدارات وتحدد اختصاصاتها .
وعموما يقصد بالتنظيم الإداري استخدام السلطة الإدارية طرق وأساليب معينة بهدف تحقيق الغرض المحدد بأقل كلفة وأيسر جهد.
ويقصد بالمركزية الإدارية حصر الوظيفة الإدارية في الدولة بيد هيئة واحدة وذلك بجمع وتركيز مختلف مظاهر الوظيفية الإدارية في الدولة بيد سلطة إدارية واحدة يكون مقرها في العاصمة ويتبعها موظفون يعملون داخل العاصمة أو خارجها ويخضعون لها خضوعا رئاسيا تاماً .
ويقصد باللامركزية الإدارية توزيع الوظائف الإدارية في الدولة بين الحكومة المركزية في العاصمة وبين هيئات متعددة مثل المؤسسات العامة المالية والاقتصادية: مثل صندوق التنمية الصناعية والصندوق السعودي للتنمية وبنك التسليف السعودي ومؤسسة النقد العربي السعودي والمؤسسة العامة لتحليه المياه المالحة....الخ.
النشاط الإداري: يقصد به سلوك الإدارة العامة الذي يتمثل في تقديم الخدمات العامة وحماية النظام وينظم النشاط الاقتصادي الفردي عند الضرورة بحيث يتم فرض قيود على حريات وتصرفات الأفراد من أجل حماية النظام ويظهر في تقديم المرافق العامة للخدمة العامة لأفراد المجتمع في المجالات المختلفة الأمنية منها والصحية والتعليمية والزراعية والتجارية وغيرها وقيام الضبط الإداري بحماية عناصره الأمنية والتعليمية والزراعية والصحية وغيرها .
ويجدر بنا أن نفرق بين الضبط الإداري والضبط الجنائي:
فمفهوم الضبط الإداري: مجموعة الإجراءات والقرارات والأوامر التي تتخذها سلطات الضبط الإداري بهدف المحافظة على النظام العام.
ومفهوم الضبط الجنائي : مجموعة الإجراءات التي تتخذها سلطة الضبط الجنائي كتلقي البلاغات والشكاوى وجمع الأدلة والمعلومات عن الجرائم وضبط مرتكبيها من أجل القبض عليهم وتقديمهم للتحقيق والادعاء ضدهم أمام المحاكم المختصة ومحاكمتهم وتوقيع العقوبات المقررة ضدهم شرعها ونظاما وتنفيذ العقوبات المقررة .
ويتميز الضبط الجنائي عن الضبط الإداري بما يلي :
1- إن النظام الذي يخضع له الضبط الجنائي هو نظام الإجراءات الجزائية بينما يخضع الضبط الإداري للقانون الإداري ، وعليه تخضع أعمال الضبط الجنائي لإشراف هيئة التحقيق والادعاء العام أما الضبط الإداري فيخضع لرقابة وإشراف الإدارة التابعة للجهة.
2- الضبط الإداري يقوم بمراقبة نشاط الأفراد وعدم إخلالهم بالنظام العام وحمايته قبل ارتكاب الجريمة أو المخالفة أما الضبط الجنائي يقوم بعد ارتكاب المخالفة أو الجريمة بحيث يكون غايته علاج أثار الجرائم بتوقيع الجزاء على مرتكبيها والردع العام للمجتمع .
الموظف العام وأعمال السلطة الإدارية وأموالها :
الموظف العام: هو القائم بعمل دائم في خدمة مرفق عام تديره الدولة.
الموظف الخاضع لنظام الخدمة المدنية :
1- طرق شـغل الوظيفة الـعامة : راجع المواد من (4-10) من نظام الخدمة المدنية المرفق بالبحث .
2- حقوق وواجبات وتأديب الموظف:
(أ) حقوق الموظف : الرواتب والعلاوة والبدلات والمكافآت والتعويضات والإجازات والمعاشات .
(ب) واجبات الموظف : المحافظة على شرف الوظيفة وكرامتها داخل العمل وخارجه ، ومراعاة آداب اللياقة في تصرفاته مع الجمهور ورؤسائه وزملائه ومرؤوسيه ، وأن يخصص وقت العمل لأداء واجبات الوظيفة وأن ينفذ الأوامر الصادرة إليه بدقة وأمانة في حدود النظم والتعليمات . راجع المادة (11) من نظام الخدمة المدنية ويحظر على الموظف : إساءة استعمال السلطة أو الوظيفة أو استغلال النفوذ وقبول الرشوة أو طلبها بأية صورة من الصور المنصوص عليها في نظام مكافحة الرشوة أو قبول الهدايا أو الإكراميات أو خلافة أو بالوساطة لقصد الإغراء من أرباب المصالح لإفشاء الأسرار التي يطلع عليها بحكم وظيفته ولو بعد تركه الخدمة والاشتغال بالتجارة بطريقة مباشرة أو غير مباشرة والاشتراك في تأسيس الشركات أو عضويتها والجمع بين الوظيفة وممارسة مهنة أخرى أو استغلال وظيفته لأغراض غير مشروعة. راجع المادة (12) من ذات النظام ذاته .
(ت) أحكام تأديب الموظف :
والتأديب : يقصد به توقيع العقوبات التأديبية على الموظف الذي ثبت ارتكابه مخالفة إدارية أو مالية ولا يخل هذا برفع الدعوى العامة أو دعوى التعويض ، والهدف من التأديب حماية الوظيفة العامة .
والمخالفات التأديبية : هي الأفعال أو الأقوال التي تصدر من الموظف العام مخالفة لمقتضيات الواجب الوظيفي وقد تكون المخالفة مالية أو إدارية .
المخالفة المالية : هي كل مخالفة لحكم من أحكام أنظمة الدولة ولوائحها المتعلقة بالمحافظة على أموالها المنقولة والثابتة وتنظيم شؤونها المالية كأحكام الميزانية والأنظمة المالية والحسابية ولوائح المستودعات وهي أيضا كل إهمال أو تقصير يترتب عليه ضياع حق من الحقوق المالية للدولة أو تعريض مصلحة من مصالح الدولة المالية للخطر.(راجع المادة 15 من نظام ديوان المراقبة العامة ).
المخـالفة الإدارية: هي كل تصرف مخل بواجبات الوظيفة الإدارية الخارج عن المخالفات المالية.
ومن أمثلة المخالفات الإدارية :
1- الإخلال بالمحافظة على شرف الوظيفة وكرامتها داخل العمل وخارجه
2- عدم مراعاة آداب اللياقة في تصرفاته مع الجمهور ورؤسائه وزملائه ومرؤوسيه .
3- عدم تخصيص وقت العمل لأداء واجبات الوظيفة.
4- عدم تنفذ الأوامر الصادرة إليه بدقة وأمانة في حدود النظم والتعليمات.
5- إساءة استعمال السلطة أو الوظيفة .
6- استغلال النفوذ.
7- قبول الرشوة أو طلبها بأية صورة من الصور المنصوص عليها في نظام مكافحة الرشوة.
8- قبول الهدايا أو الإكراميات أو خلافة أو الوساطة لقصد الإغراء من أرباب المصالح.
9- إفشاء الأسرار التي يطلع عليها بحكم وظيفته ولو بعد تركة الخدمة.
10- الاشتغال بالتجارة بطريقة مباشرة أو غير مباشرة.
11- الاشتراك في تأسيس الشركات أو عضويتها.
12- الجمع بين الوظيفة وممارسة مهنة أخرى.
13- استغلال وظيفته لأغراض غير مشروعة.
14- توجيه النقد أو اللوم إلى الحكومة بأي وسيلة كانت.راجع المواد (11-14) من نظام الخدمة المدنية .
وتأديب الموظف : يطبق على المخالف للعقوبات التأديبية في المادتين (32-33) من نظام تأديب الموظفين .
الأموال العامة: تعتبر الأموال العامة من وسائل مباشرة المرافق العامة لمهامها والمال العام: هو كل مال مملوك للدولة مخصص للمنفعة العامة.
قواعد المحافظة على المال العام :
1- عدم جواز الحجز على المال العام .
2- عدم جواز التملك للأموال العامة .
3- عـدم جواز الاعتداء على المال العام سواء بالاختلاس أو السرقة أو التبديد أو نحو ذلك.
4- عدم جواز التصرف في المال العام إلا طبقا للأنظمة والتعليمات لمقتضى المنفعة العامة .
الرقابة على أعمال الإدارة العامة
أهداف الرقابة العامة.
1- حماية المصلحة العامة .
2- حماية حقوق الأفراد وحرياتهم.
3- اكتشاف الأخطاء وتصحيح الانحرافات.
4- التأكد من حسن تنفيذ الأنظمة واللوائح والقرارات .
5- التأكد من حسن التصرف في الأموال المرصودة للجهة الإدارية .
6- محاسبة المعتدين على الأموال العامة.
الرقابة الإدارية:
وهي الرقابة التي تقوم بها الإدارة والتي قد تكون داخلية أو خارجية.
(أ) الرقابة الداخلية :وهي التي تقوم بها الإدارة من تلقاء نفسها على النحو التالي:
1- تعديل الموظف الخطأ من تلقاء نفسه .
2- تعديل الرئيس المباشر الخطأ على مرؤوسيه من تلقاء نفسه .
3- تعديل وحدة المتابعة الخطأ على الموظفين .
4-الرقابة بناء على تظلم :
1- التظلم الولائي : هو التظلم الذي يقدمه المضرور إلى الجهة الإدارية سواء كان اختيارياً أو إجباريا في حال رغبة المتضرر رفع دعوى في ديوان المظالم فيجب عليه أولا رفع التظلم إلى الجهة الإدارية قبل رفع دعوى لديوان المظالم .
2- التظلم الرئاسي: كمن يرفع التظلم إلى رئيس الموظف أو الرئيس الأعلى لرد الموظف عن الإجراء المتخذ.
(ب) الرقابة الخارجية :
1- هيئة الرقابة والتحقيق .
2- ديوان المراقبة العامة .
الرقابة القضائية:
ويتولى ديـوان المظالم مهام الرقابة القضائية على أعمال الإدارة العامة في المملكة .
إجراءات التحقيق الإداري
تمهيد :
إن التحقيق الإداري أداة نظامية للوصول إلى الحقيقة إذ يهدف إلى كشف العلاقة بين الموظف العام المتهم تأديبيا والمخالفة أوالتهمة المنسوبة إليه ووسيلة جمع المعلومات والأدلة اللازم إثباتها ضده وإذا استوجب الأمر على نحو ما سنرى إن شاء الله إحالته للمحكمة الإدارية المختصة في ديوان المظالم .
والتحقيق الإداري هو أول الإجراءات التأديب في نطاق الوظيفة العامة بحيث تكون نتيجته نسبة الخطأ التأديبي للموظف من عدمه على حسب انتهاء التحقيق والوصول للنتيجة النهائية للتحقيق .
والتحقيق الإداري له أثر بالغ في حياة الموظف الوظيفي مما قد ينهي خدمات الموظف بالفصل أو الجزاءات الأخرى التي قد تؤثر في حياته الوظيفية مما يستلزم أن يكون التحقيق وفق أصول
وإجراءات نظامية تحمي حقوق الموظف العام من إساءة استغلال الخطأ في تطبيق الأصول الإجرائية في التحقيق وتوفير الضمانات الكافية للموظف العام أثناء إجراء التحقيق معه، وفي المقابل توفر حماية للوظيفة العامة من الموظفين المنتهكين لحرماتها ، فالعبرة من التحقيق الإداري مع الموظف أن لا يفلت مذنباً من العقاب ولا يعاقب برئ بذنب لم يرتكبه بل الوصول إلى مرتكب المخالفة ونسبتها له وفقاً للأدلة والقرائن المنسوبة ضده .
وحيث إن أصول إجراءات التحقيق الإداري لم تبحث بعد في المملكة أو على أقل تقدير لم أطلع على بحث متكامل في هذا الشأن ، أضف إلى ذلك إلى وجود فراغ تشريعي في الإجراءات التأديبية ليس في المملكة فقط بل في أغلب البلدان العربية ومنها مصر والاكتفاء بالإشارات البسيطة للإجراءات في أنظمة تأديب الموظفين .
ومن هذا المنطلق ولسد الفراغ التشريعي يجدر بناء الرجوع عند وجود نقص في الإجراءات الإدارية إلى القانون الجنائي الذي يعتبر الشريعة الأم في العقاب لوجود أوجه تشابه بين الإجراءات التأديبية والإجراءات الجنائية .
ولهذا كان من الضروري معالجة هذا الموضوع ألا نقف عند حدود القانون الإداري بل اقتضت الدراسة بشكل أو آخر التطرق إلى القانون الجنائي خاصة في موضوعات نظام الإجراءات الجزائية السعودي مما دفعني أن أرفق مواد نصوص نظام الإجراءات الجزائية في مرحلة الاستدلال والتحقيق للاستفادة منها .
ولما كان النظام التأديبي في المملكة خاص لمن يشغل وظيفة ذات طبيعة معينة فيها كالأنظمة التأديبية فقد صدرت أنظمة تأديبية خاصة لكل وظيفة ذات طبيعة معينة في النظام الإداري في المملكة ، كنظام محاكمة الوزراء ، ونظام القضاء ، ونظام ديوان المظالم ، ونظام أعضاء هيئة التحقيق والادعاء العام ، ونظام تأديب الموظفين ، واللائحة المنظمة لشئون منسوبي الجامعات السعوديين من أعضاء هيئة التدريس ومن في حكمهم ، ونظام خدمة الضباط ونظام خدمة الأفراد والأنظمة التي تنـص على محاكمتهم ، ونظام العمل ، ونظام المحاماة ، وتأديب الأطباء والصيادلة ، وغيرها من الأنظمة الخاصة بمن يشغل وظيفة عامة ذات طبيعة معينة في المملكة .
لذا يجب أن نسلط الضوء على نظام تأديب الموظفين والمذكرة التفسيرية له.
أساسيات في التأديب
التأديب : يقصد به مجازاة الموظف العام ببعض الجزاءات أو العقوبات عن المخالفات الإدارية أو المالية التي يرتكبها أثناء تأديته لوظيفته والتي تؤثر على حسن أدائها .
ويجدر بنا أن نوضح الفرق بين الخطأ الجنائي والخطأ التأديبي بحيث إن الخطأ الجنائي يواجه بالعقوبات الجنائية وأن الخطأ التأديبي يواجه بالجزاءات أو المخالفات التأديبية وأن الخطآن يتفقان في خط عام هو الخروج على الواجب ويختلفان في طبيعة هذا الواجب .
والواجبات التي يتم الإخلال بها في القانون الجنائي تسمى محظورات أو جرائم وهي واردة في قانون العقوبات على سبيل الحصر ضمن مبادئ استقرت عليها في أذهان الناس كالسب والشتم ودخول المنازل لغرض سئ وقيادة المرأة للسيارة بحيث أصبحت مستقرة ومعلومة لدى العامة أنها من المحظورات التي يمنعها النظام لدينا .
أما الواجبات التي يؤدي الإخلال بها إلى ارتكاب مخالفة إدارية أو مالية توجب توقيع عقوبة تأديبية فهي لا يدركها الحصر .
تعريف النظام التأديبي : مجموعة القواعد الموضوعية والإجرائية التي تشكل جزءا لا يتجزأ من النظام القانوني لجماعة أو لطائفة معينة من المجتمع وهذه القواعد وضعت للعقاب على المخالفات التأديبية التي ترتكب انتهاكا لواجبات العمل أو الالتزامات التي يفرضها الانتماء إلى الجماعة .
وظيفة التأديب وأهدافه : تتمثل وظيفة التأديب في التعامل مع الموظف الذي لا يردعه مجرد النصح والإرشاد في المخالفات الإدارية والمالية التي لا تضر بمصالح الوظيفة العامة بحيث يظل الموظف يتمادى في ذلك تاركا النصح والإرشاد ، هنا لا يصلحه إلا العقاب الرادع .
أما أهداف النظام التأديبي هو ردع المخالف عن تقصيره في أداء المقتضى الوظيفي وإهماله في واجبات عمله والردع العام لعموم الموظفين بعد توقيع الجزاءات على الموظف المخالف .
نطاق سريان النظام التأديبي :
1- من حيث الزمان : وهي الفترة التي صدر فيها النظام وتاريخ العمل به إلى تاريخ إلغاء هذا النظام ولا عبرة بالوقائع السابقة عليه ما لم ينص عليه النظام .
2- من حيث المكان : بخلاف نظام العقوبات فان نطاق سريان القاعدة التأديبية تظل قائمة ضد الموظف في أي مكان .
علاقة النظام التأديبي بالأنظمة الأخرى :
1-علاقته بالنظام الإداري : إن النظام التأديبي فرعا من فروع القانون الإداري وجزاء منه. 2- 2-علاقته بنظام العقوبات : فكلاهما يطبق شريعة العقاب بسبب الخروج عن النظام لكن ينفرد قانون العقوبات بمعاقبة الأشخاص على الجرائم الجنائية والنظام التأديبي على المخالفات الإدارية والمالية .
3-علاقته بنظام الإجراءات الجزائية : إن الجوانب الإجرائية قد نظمت بشكل غير دقيق في نظام تأديب الموظفين مما يوضح بعد تشعب الإجراءات في التحقيق الإداري أن هناك فراغاً تشريعياً واضحاً في الإجراءات الإدارية للتأديب مما يستلزم وجود نظام إجرائي تأديبي مستقل ، ولا مانع من الاستعانة بأحكام نظام الإجراءات الجزائية على الإجراءات التأديبية بحيث تعتبر مصدر تكميلي للنظام التأديبي في حالة عدم وجود النص الإجرائي الواضح .
عناصر النظام التأديبي :
1-المخالفة التأديبية : نص في المادة (31) من نظام تأديب الموظفين : يعاقب تأديبيا كل موظف ثبت ارتكابه مخالفة مالية أو إدارية وذلك مع عدم الإخلال برفع الدعوى العامة أو دعوى التعويض .
وهذا المبدأ واضح أن كل من يرتكب مخالفة مالية أو إدارية يعرض نفسه للجزاء التأديبي فهي قاعدة آمرة لا يجوز الاتفاق على خلافها .
والمخالفة التأديبية : (1) ارتكاب مخالفة إدارية . (2) ارتكاب مخالفة مالية .
لكن السؤال الذي يفرض نفسه هل هناك نص يحدد ما المخالفات المالية أو الإدارية على سبيل الحصر في نظام تأديب الموظفين ؟
نقول لا . فالنص على ارتكاب أي مخالفة مالية أو إدارية نص عام بحيث لم يحصر كافة المخالفات المالية أو الإدارية بل جعل تقدير ما يعد مخالفة مالية أو إدارية تحت سلطة الجهة الإدارية أو سلطة هيئة الرقابة والتحقيق مع مراعاة الواجبات المحددة في نظام الخدمة المدنية من المادة (11) إلى المادة (14) (علما أننا قد أرفقنا في نهاية البحث نسخة من نظام الخدمة المدنية للفائدة) علماً أن أغلبها واجبات عامة خاضعة لسلطة تقدير الجهة الإدارية بحيث يحدد ما هي الواجبات وما يعد مخالفاً لهذه الواجبات في نطاق التقصير والإهمال أو بارتكاب الموظف ما يعد من الجرائم الجنائية كالأخلاقية وغيرها .
ولا يعني هذا الأمر انه يحق للسلطة الإدارية المتمثلة في الوزير أو من ينيبه أو من يقوم مقامهما من موظفين أن يتعسفوا في ذلك بل يجب على صاحب الصلاحية أن يتحرى الدقة حتى لا تقع عليهم مخالفات تأديبية نتيجة تعسفهم في تحديد المخالفات وإيقاعها على الموظف دون وجهة حق وإساءة استغلال السلطة ولا سيما أن هناك رقابة قضائية متمثلة في اعتراض الموظف على القرار الصادر بالتأديب لدى ذات الجهة أو وزارة الخدمة المدنية أو ديوان المظالم مما يعني أن هناك رقابة على مفهوم المخالفات وعدم تعسف الجهة الإدارية في تحديدها وإيقاعها على الموظف .
عناصر المخالفة التأديبية :
1-الموظف الذي ينسب إليه الخطأ التأديبي.
2- الركن المادي المتمثل في الفعل الايجابي أو السلبي الذي يصدر من الموظف أثناء أداء الوظيفة أو خارجها ( الفعل الايجابي كأن يتصرف مع رؤسائه أو زملائه أو مرؤوسيه بأسلوب مخالف لآداب اللياقة في تصرفاته ، والفعل السلبي كأن يترك أداء واجب من واجبات وظيفته ). 3- الركن المعنوي هو صدور هذه الأفعال عن إرادة آثمة بحيث يقصد هذه الأفعال ، فيقصد الإساءة لرؤسائه وزملائه أو يترك أداء واجب من واجبات وظيفته، أما إن فعل هذه الأفعال دون قصد كأن يكون في حالة غيبوبة أو نحو ذلك .
2-الإجراءات التأديبية :هي القواعد الإجرائية التي تنظم التحقيق منذ وقوع المخالفة التأديبية ونسبتها إلى الموظف والتحقيق فيها ثم عرضها على الجهة المختصة بإصدار قرار إداري بشأن المخالفة المنسوبة إلى الموظف أو صدور قرار حفظ أو حكم قضائي من محكمة مختصة.
والقرار أو الحكم قد يكون بالإدانة بحيث يتضمن عقوبة مقرره على الموظف أو البراءة فلا مخالفة ارتكبت.
ومما لا شك فيه أن هناك عجز تشريعي في إجراءات التأديب بحيث يوجد الكثير من النقص أو الغموض في الإجراءات التأديبية .
أنواع القواعد الإجرائية في المواد التأديبية :
1-قواعد تنظم تحقيق الدعوى التأديبية بمعرفة سلطات التحقيق .
2-قواعد تنظم المحاكمة التأديبية .
3-قواعد تنظم طرق الاعتراض على القرارات التأديبية (راجع قواعد المرافعات والإجراءات أمام ديوان المظالم).
4-قواعد تنظم كيفية تنفيذ القرارات والأحكام التأديبية .
3- السلطة المختصة :
1- الوزير المختص أو من ينيبه .
2- (ديوان المظالم ) (دائرة التأديب ) أو المحكمة الإدارية بمسمى النظام الجديد .
4-العقوبة التأديبية : لا بد أن تكون العقوبة شرعية بحيث نص عليها في نظام تأديب الموظفين ، فلا يحق لأي سلطة تأديب أن توقع عقوبة غير منصوص عليها في النظام المذكور وإلا أصبح الجزاء باطلا ، كما يجب أن تتناسب العقوبة أو الجزاء التأديبي مع المخالفة المرتكبة مع الموظف ، لأن الهدف من العقوبة تقويم الموظف المخالف وزجره ليكون عبرة لغيره ، فإن اتضح للموظف أو غيره عدم تناسب العقوبة مع المخالفة سوف يفقد الثقة في عدالة السلطة .
ومن القواعد العامة انه لا يجوز توقيع عقوبتين على مخالفة واحدة في النظام التأديبي ، لكن يجوز الجمع بين العقوبة الجنائية والتأديبية والرجوع المدني ، ومثال ذلك : لو اختلس الموظف العام أمولا مملوكة للجهة التي يعمل فيها ، فيجوز معاقبته تأديبيا وجنائيا ويجوز الرجوع عليه في الحق المدني بإلزامه بإعادة المال المختلس .
ومن الأمور المهمة هو تسبيب الجزاء التأديبي : بحيث يجب أن يكون القرار التأديبي مسبباً ، بمعنى تسبيب القرار الصادر بعقوبة الموظف وذكر وقائع المخالفة كاملة والتهمة المسندة إلى الموظف والأدلة القائمة ضده والجزاء المقرر طبقا للنظام .
تحديد ماهية التحقيق الإداري:
التحقيق في اللغة: تحقيق من حقق وحقق بمعنى تحرى وتثبت، وهو التثبت من أمر ما.
وعند الحديث عن التحقيق الإداري يجدر بنا أن نشير إلى وجود مصطلحات متعددة كالتحقيق الإداري والتحقيق التأديبي والتي تحمل معنى واحداً كمترادفات .
لكن الرأي الأدق أن اصطلاح التحقيق التأديبي أوضح في التعبير عن التحقيق في المخالفات التأديبة التي تكون نتيجتها توقيع عقوبات تأديبية على الموظف العام أو حفظ التحقيق عنه إذا توفر موجبه كما سنرى ؛ لأن التحقيق الإداري يطلق على التحقيق في المخالفات التأديبية والتحقيق بشأن استقالة موظف أو طلب ترقية أو نقل أو إعانة ، ويطلق أيضا على التحقيق الذي تقوم به الجهات المختصة في المنازعات الإدارية ..الخ فاصطلاح التحقيق الإداري فيه تعميم مما يستلزم بنا اختيار التحقيق التأديبي .
فالتحقيق التأديبي : هو مجموعة الإجراءات التي تحدد السلطة المختصة به نظاماً للبحث والتنقيب عن الأدلة التي تفيد في الكشف عن الحقيقة وجمعها من أجل تحديد الواقعة المبلغ عنها أو المكتشفة واثبات حقيقتها وبيان ما إذا كانت تشكل مخالفة تأديبيه ومعرفة مرتكبها وإقامة الدليل على اتهامه أو حفظ التحقيق لسلامة موقفه .
فالتحقيق التأديبي له أهمية في الوصول للحقيقة والكشف عن العلاقة بين المخالف والتهمة المنسوبة إليه بحيث تتوافر الأدلة والمعلومات عن المخالفة المرتكبة التي يجب توافرها لأن التحقيق مع الموظف لا يقوم بناء على الشك أو الشبهة أو الاحتمال لان البدء في التحقيق دون وجود أدلة أو مجموعة قرائن تعضد بعضها بعضاً سوف يكون فيه إضاعة للوقت والجهد لان نتيجة التحقيق سوف تكون سلبية مع المحقق معه مما ينتج عن ذلك قيامه برفع دعاوى ضد الجهة التي قررت معاقبته إلى المحاكم المتخصصة لإلغاء قرار العقوبة .
ويتطلب التحقيق التأديبي الارتكاز على مقومات أساسية وهي :
1- أن يكون صادراً عن جهة منحها النظام سلطة التحقيق :
أ- للجهة الإدارية وفقا لما نصت عليه المادة (35) من نظام تأديب الموظفين: يجوز للوزير المختص أن يوقع العقوبات المنصوص عليها في المادة (32) عدا الفصل ولا يجوز توقيع عقوبة تأديبه على الموظف إلا بعد تحقيق معه كتابة وسماع أقواله وتحقيق دفاعه واثبات ذلك في القرار الصادر بالعقاب أو في محضر مرفق به وكذا ما نصت عليه المادة (5) التي وضحت أن للجهة الإدارية المعنية الرقابة وفحص الشكاوى وسلطة التحقيق .
ب-هيئة الرقابة والتحقيق وفقا لما نصت عليه المادة (5) من ذات النظام التي نصت على : مع عدم الإخلال بسلطة الجهة الإدارية المعنية في الرقابة وفحص الشكاوي والتحقيق تختص هذه الهيئة في حدود القواعد المنصوص عليها في النظام ما يلي :
1- إجراء الرقابة اللازمة للكشف عن المخالفات المالية والإدارية .
2- فحص الشكاوى التي تحال إليها من الوزراء المختصين أو من أي جهة رسمية مختصة عن المخالفات المالية والإدارية.
3- إجراء التحقيق في المخالفات الإدارية والمالية التي تكشف عنها الرقابة وفيما يحال إليها من الوزراء المختصين أو من أي جهة رسمية مختصة.
4- متابعة الدعوى التي تحال طبقا لهذا النظام إلى هيئة التأديب.
2- أن يكون صادرا من الجهة المختصة للتحقيق وفق الضوابط التي وضعها النظام كالمحافظة على الشكل الذي حدده النظام كإجراء التحقيق كتابة في محاضر متسلسلة مع مراعاة ضوابط إجراءات الاستجواب أو سماع شهادة الشهود وأن يكون التحقيق موقع عليه من المحقق دون شطب أو تعديل لمضمون التحقيق أو تعدله وفقا لما نصت عليه المادة (5) من نظام تأديب الموظفين .
3- أن يكون التحقيق التأديبي يهدف إلى البحث عن الأدلة التي تفيد في كشف الحقيقة بحيث يتم التنقيب عن الأدلة وتمحيصها والكشف عن حقيقة أمرها .
فإذا توافرت هذه العناصر الثلاث تحقق لنا أن التحقيق المجرى مع المخالف تحقيقاً تأديبياً لتوفر المقومات الأساسية التي يجب توفرها في التحقيقات عموماً.
التمييز بين التحقيق الإداري والتحقيق الجنائي:
يجب التفرقة بين التحقيق التأديبي والتحقيق الجنائي ؛ لأن كل منهما له نظام مستقل تماماً عن الآخر ، وذلك لاختلاف المخالفة التأديب عن الجريمة الجنائية .
وهناك أوجه تشابه واختلاف بين التحقيق التـأديبي والتحقيق الجنائي على النحو التالي :
أولاً: أوجهه التشابه بينهما:
1- غاية التحقيق التأديبي والتحقيق الجنائي كشف الحقيقة عن علاقة المتهم بالتهمة المنسوبة إليه .
2- تتميز إجراءات الاستدلال والتحقيق في الجرائم الجنائية والتأديبية بأنها وسيلة لجمع المعلومات والأدلة اللازمة للتحقيق وتوجيه الاتهام ، فالمعاينة والتفتيش و سماع شهادة الشهود وندب الخبراء والاستجواب وغيرها من الإجراءات مصادر للتنقيب والبحث عن الأدلة التي تفيد في وقوع الجريمة أو المخالفة ونسبتها إلى المتهم .
3- تدوين إجراءات التحقيق الجنائي أو التأديبي قائم على مبدأ كتابة إجراءات التحقيق فيها ومنصوصاً عليه في الأنظمة فنصت المادة (11) من نظام تأديب الموظفين على : يكون التحقيق كتابة ويثبت في محضر أو محاضر مسلسلة يبين فيها تاريخ ومكان وساعة افتتاحه وإتمامه وتذيل كل ورقة من أوراقه بتوقيع من تولى التحقيق ولا يجوز الشطب أو التعديل في أوراق محاضر التحقيق ، وقد تعددت نصوص نظام الإجراءات الجزائية التي تبين وجوب أن تكون إجراءات التحقيق كتابة في المواد (28-65-66-77 ) وكذا ما نصت عليه المادة (96) من ذات النظام على : على المحقق أن يثبت في المحضر البيانات الكاملة عن كل شاهد؛ تشمل اسم الشاهد ولقبه وسنه ومهنته وجنسيته ومحل إقامته وصلته بالمتهم والمجني عليه والمدعي بالحق الخاص·وتُدوَّن تلك البيانات وشهادة الشهود وإجراءات سماعها في المحضر من غير تعديل، أو شطب، أو كشط، أو تحشير، أو إضافة ولا يعتمد شيء من ذلك إلا إذا صدق عليه المحقق والكاتب والشاهد وما نصت عليه المادة (101) أيضا من نظام الإجراءات الجزائية عند بيان إجراءات الاستجواب حيث نصت على : يجب على المحقق عند حضور المتهم لأول مرة في التحقيق أن يدوّن جميع البيانات الشخصية الخاصة به ويحيطه علماً بالتهمة المنسوبة إليه، ويثبت في المحضر ما يبديه المتهم في شأنها من أقوال ، وللمحقق أن يواجه بغيره من المتهمين، أو الشهود ويوقع المتهم على أقواله بعد تلاوتها عليه، فإذا امتنع أثبت المحقق امتناعه عن التوقيع في المحضر وغيرها من مواد نصت على أهمية التدوين ووجوبه .
4- تشابه محاضر التحقيق في القضايا الجنائية والتأديبية من حيث افتتاح محاضر التحقيق وتدوين صفة المحقق ومسمى وظيفته والجهة التي يعمل فيها ومن كلفه بإجراء التحقيق وذكر اسم الشخص المحقق معه وتاريخ كتابة إجراء التحقيق وساعة وتدوين اسم من حضر التحقيق لغير المحقق والمحقق معه وذكر كامل بيانات المحقق معه كاملة كاسمه وعمره ورقم سجله المدني ومهنته ورقم وظيفته وحالته الاجتماعية والمادية والعلمية ووصف حالته أثناء التحقيق والتحقق من انطباق هويته على الواقع وبيان مكان إقامته وإحاطته علما بالتهمة المنسوبة إليه وان له الحق في إبداء دفوعه أو إحضار محامي لحضور التحقيق معه وبيان حالته الصحية أثناء التحقيق .
5- سلطة المحقق الجنائي والتأديبي واحدة في استدعاء الشهود وسؤالهم والاطلاع على ما يراه لازما من الأوراق والاستعانة بالخبراء وحجز ما توفر من مضبوطات وردها في حالة عدم لزومها في السير في الدعوى أو لم تكن محلا للمصادرة باستثناء تفتيش الأماكن والأشخاص فهي سلطة خاصة بالمحقق الجنائي فقط الذي تتوفر فيه الضمانات القضائية كأعضاء هيئة التحقيق والادعاء العام وذلك في المملكة .
ثانياً: أوجهه الاختلاف بينهما:
1- من حيث سلطة التحقيق :
فهيئة التحقيق والادعاء العام هي السلطة المختصة للتحقيق في الجرائم الجنائية وفقاً لما نص عليه نظام الإجراءات الجزائية ونظام هيئة التحقيق والادعاء العام أما المخالفات التأديبية فسلطة التحقيق منعقدة للجهة الإدارية أو هيئة الرقابة والتحقيق .
وحق الجهة الإدارية في التحقيق حق أصيل حرص المشرع على ترديده في نظام تأديب الموظفين في المادة (5) والمادة (35).
وإعمالا لهذا الحق تستطيع الجهة الإدارية التحقيق مع الموظف بأحد طريقين :
الأول: أن يقوم بمباشرة التحقيق الرئيس الإداري نفسه أو تكليف أحد الرؤساء المباشرين أو من دونهم.
الثاني: أن يقوم بالتحقيق إدارة متخصصة تابعة للجهة الإدارية كالإدارة النظامية أو الشئون النظامية أو إدارة التحقيقات أو وحدة المتابعة أو نحوها.
2- من حيث الغرض من التحقيق:
فالغرض من التحقيق التأديبي تحديد ماهية الأفعال التي صدرت من الموظف العام والمبلغ عنها وظروفها وأدلة ثبوتها وبيان ما إذا كانت تشكل مخالفة تأديبية لواجبات الوظيفة أو خروجا عن مقتضياتها من عدمه وصولا إلى الحقيقة لتوقيع الجزاء المناسب على مرتكبها على أساس من اليقين والجزم لا الشك والظن .
أما الغرض من التحقيق الجنائي هو تحديد الجرائم المرتكبة من قبل المتهم وفقا لما نص عليه في نظام العقوبات الجنائي كأحكام الحدود والقصاص والتعزير ونظام مكافحة المخدرات والمؤثرات العقلية ونظام الأسلحة ونظام مكافحة غسل الأموال ونظام مكافحة التستر ونظام البيانات التجارية ونظام العلامات التجارية وغيرها ، والغرض من التحقيق الجنائي هو التثبت من الأدلة والقرائن القائمة ووقوع الجريمة ونسبتها إلى الفاعل حتى لا يطرح على القضاء غير المتهم لتوقيع الجزاء المقرر شرعا ونظاما على المتهم على أساس متين من الشرع والنظام .
3- من حيث إجراءات التحقيق :
تقتضي مصلحة التحقيق في التحقيق التأديبي اتخاذ بعض إجراءات التحقيق ككف الموظف عن العمل وفقا لما نصت عليه المادة (43) من نظام تأديب الموظفين حيث نصت على : يصدر قرار كف يد الموظف من الوزير المختص إذا رأى أو رأت هيئة الرقابة والتحقيق إن مصلحة العمل تقتضي ذلك ، ويعتبر الموظف المحبوس احتياطيا في حكم مكفوف اليد حتى يفرج عنه ويصدر مجلس الوزراء لائحة تحدد متى يعتبر الموظف المحبوس احتياطيا في حكم مكفوف اليد.
فكف يد الموظف هو إجراء من إجراءات التحقيق التأديبي وهو إجراء مؤقت يكون بإسقاط ولاية الوظيفة عن الموظف إسقاطا مؤقتا فلا يتولى خلال الوقف سلطة ولا يباشر عملا ً .
أما في التحقيق الجنائي : فهو إجراءات نص عليها في نظام الإجراءات الجزائية كاستجواب المتهم ومواجهته بغيره من المتهمين أو الشهود وما ينتج عنها من إيقاف المتهم أو الإفراج عنه وغيرها من الإجراءات كالأمر بالحضور والأمر بالقبض أو الإحضار والتوقيف في الجرائم الكبيرة أو في حالة إن إجراءات التحقيق تستوجب ذلك لمنعه من الهرب أو التأثير في سير التحقيق أو كون المتهم ليس له محل إقامة معروف يقبله المحقق ,
4- من حيث التصرف في التحقيق:
يتم التصرف في التحقيق التأديبي حسب الجهة التي تقوم به ، فإذا تولى التحقيق الجهة الإدارية فعندئذ يكون لها حق التصرف وفق المقتضى النظامي في حفظ التحقيق أو توقيع العقوبات المنصوص عليه في المادة (32) عدا الفصل وإشعار هيئة الرقابة والتحقيق بنسخة من القرار الصادر ضد الموظف أو أن تحيل التحقيق التأديبي إلى هيئة الرقابة والتحقيق وفقا لما هو منصوص عليه في نظام تأديب الموظفين كطلب توقيع عقوبة الفصل أو عند انتقال الموظف من الجهة الإدارية التي ارتكب فيها المخالفة إلى جهة أخرى وهو خروجه من التبعية الإدارية لجهة ما إلى التبعية الإدارية للجهة الأخرى أو يرتكب موظفون تابعون لأكثر من جهة إدارية مخالفة تأديبية واحدة أو أكثر من مخالفة ولكنها مخالفات مرتبطة وعند إحالتها إلى هيئة الرقابة والتحقيق ورأت الحفظ فلها ذلك أما إن رأت أن المخالفة تستوجب توقيع جزاء من الجزاءات المنصوص عليه في المادة (32) عدا الفصل فتعيد الأوراق إلى الجهة الإدارية للتصرف في التحقيق وتوقيع الجزاء المنصوص عليها المادة (32) من نظام تأديب الموظفين أما إذا تولى التحقيق التأديبي هيئة الرقابة والتحقيق فلها أن تحفظ القضية أو تقوم بإعادة الأوراق إلى الجهة الإدارية لتطبيق عقوبة منصوص عليها في المادة (32) ما عدا الفصل أو تقوم بإحالة الأوراق بقرار اتهام إلى الدائرة التأديبية بديوان المظالم.
أما التصرف في التحقيق في الجنائي: فيكون بإصدار حفظ للأوراق إذا رأى المحقق أن لا وجه للسير في الدعوى بعد مصادقة رئيس الدائرة على ذلك وفقا للمادة (62) من نظام الإجراءات الجزائية أو بحفظ الدعوى لعدم كفاية الأدلة وفقا للمادة (124) من ذات النظام أو برفع الدعوى إلى المحكمة المختصة وفقا للمادة (126) من النظام المذكور.
5- من حيث طبيعة قرار التصرف في التحقيق:
القرار الصادر بشأن التصرف في التحقيق التأديبي سواء بالحفظ أو بتوقيع الجزاء أو بالإحالة إلى الدائرة التأديبية بديوان المظالم هو من حيث طبيعته قرار إداري والقرار الإداري : هو إفصاح الإدارة عن إرادتها الملزمة بما لها من سلطة بمقتضى النظام قصد إحداث اثر نظامي معين ابتغاء مصلحة عامة .
أما القرار الصادر في شأن التصرف في التحقيق الجنائي من حيث حفظ الدعوى لعدم كفاية الأدلة أو قرار الإحالة إلى المحكمة المختصة فهو من حيث طبيعته النظامية قرار قضائي والقرار القضائي : هو الذي تصدره الحكومة بمقتضى وظيفتها القضائية ويحسم على أساس قاعدة نظامية في خصومة قضائية تقوم بين خصمين وتتعلق بمركز نظامي خاص أو عام .
والعلة في أن قرار التصرف في التحقيق قرار قضائي هو أن نظام الإجراءات الجزائية قد عهد إلى هيئة التحقيق والادعاء العام بصفتها الأمينة على الدعوى العمومية بالولاية المرسومة لها في هذا النظام من حيث التحقيق والاتهام والقبض والتوقيف والتفتيش ورفع الدعوى العمومية أو حفظها ، كما عهد إليها بوصفها جهاز قضائي بولاية الإشراف على تنفيذ الإحكام الصادرة في الدعاوى الجنائية ومراقبة سلامة هذا التنفيذ وهو ما يتصل بالجريمة والعقاب عليها ومن ثم فإن ما تصدره هيئة التحقيق والادعاء العام في هذا الشأن ذلك كله يعد من قبيل القرارات القضائية .
جهات التحقيق المنصوص عليها في نظام تأديب الموظفين ووظائفها:
جهات التحقيق التأديبي أو الإداري في المملكة تتمثل في الجهة التي يتبعها الموظف وهيئة الرقابة والتحقيق استنادا للمادة (5) من نظام تأديب الموظفين والتي تنص على: مع عدم الإخلال بسلطة الجهة الإدارية المعنية في الرقابة وفحص الشكاوي والتحقيق تختص هذه الهيئة في حدود القواعد المنصوص عليها في النظام ما يلي :
1-إجراء الرقابة اللازمة للكشف عن المخالفات المالية والإدارية .
2-فحص الشكاوى التي تحال إليها من الوزراء المختصين أو من أي جهة رسمية مختصة عن المخالفات المالية والإدارية.
3-إجراء التحقيق في المخالفات الإدارية والمالية التي تكشف عنها الرقابة وفيما يحال إليها من الوزراء المختصين أو من أي جهة رسمية مختصة.
4-متابعة الدعوى التي تحال طبقا لهذا النظام إلى هيئة التأديب.
وما نصت عليه المادة (35) من نظام تأديب الموظفين : يجوز للوزير المختص أن يوقع العقوبات المنصوص عليها في المادة (32) عدا الفصل ولا يجوز توقيع عقوبة تأديبه على الموظف إلا بعد إجراء تحقيق كتابي معه وسماع أقواله وتحقيق دفاعه واثبات ذلك في القرار الصادر بالعقاب أو في محضر مرفق به . فسلطة التحقيق منعقدة للجهة الإدارية أو هيئة الرقابة والتحقيق .
وحق الجهة الإدارية في التحقيق حق أصيل حرص المشرع على ترديده في نظام تأديب الموظفين في المادة (5) والمادة (35).
أما الحالات التي يتعين وجوباً أن يتم فيها التحقيق بمعرفة هيئة الرقابة والتحقيق فهي:
1- حالة ارتكاب الموظف للمخالفة في جهة غير التي يعمل بها استنادا للمادة (40) من نظام تأديب الموظفين والتي تنص على : إذا ارتكب الموظف مخالفة في جهة غير التي يعمل فيها يحال الموظف إلى هيئة الرقابة والتحقق فإذا رأت الهيئة أن الأفعال المنسوبة إلى المتهم تستوجب توقيع العقوبة تحيل الدعوى إلى مجلس التأديب (دائرة التأديب بديوان المظالم الحالي ) (المحكمة الإدارية مستقبلاً بديوان المظالم) .
2- حالة الجرائم المرتبطة وذلك في حالة ما إذا كان المخالفون يتبعون أكثر من جهة وقت ارتكاب المخالفة أو وقت اكتشافها استنادا للمادة (41) من نظام تأديب الموظفين والتي تنص: يحال الموظفون المتهمون بارتكاب مخالفة أو مخالفات مرتبط بعضها ببعض إلى هيئة الرقابة والتحقيق إذا كانوا عند ارتكاب المخالفة أو المخالفات أو عند اكتشافها تابعين لأكثر من جهة .فإذا رأت هيئة الرقابة والتحقيق إن الوقائع تستوجب توقيع العقوبة تحيل الدعوى إلى التأديب.
3- في حالة انتهاء خدمة الموظف استنادا للمادة (33) من نظام تأديب الموظفين التي تنص على : لا يمنع انتهاء خدمة الموظف من البدء في اتخاذ الإجراءات التأديبية أو الاستمرار فيها ، ويعاقب الموظف الذي انتهت خدمته قبل توقيع العقوبة عليه بغرامة لا تزيد على ما يعادل ثلاثة أمثال صافي آخر راتب كان يتقاضاه أو بالحرمان من العودة للخدمة مدة لا تزيد عن خمس سنوات أو بالعقوبتين معاً.
4- إذا رأت هيئة الرقابة والتحقيق أن المخالفة الصادر في شأنها القرار من قبل الجهة الإدارية التي يتبعها الموظف تستوجب الفصل حيث إن الجهة الإدارية ملزمة بان تبلغ هيئة الرقابة والتحقيق بالقرار الصادر من الوزير بطلب توقيع العقوبة فور صدوره وان ترسل للهيئة مع القرار صورا من جميع أوراق التحقيق وللهيئة خلال ثلاثين يوما من تسلمها للقرار وصورة أوراق التحقيق إذا رأت أن المخالفة الصادر في شأنها القرار تستوجب الفصل أن تبلغ الوزير بذلك وتباشر التحقيق في القضية .
5- حالة ارتكاب الموظف جريمة جنائية حيث تلتزم الجهة الإدارية التي تكشف بان الموظف قد ارتكب مثل هذه الجريمة بإحالة أوراق التحقيق إلى رئيس هيئة الرقابة والتحقيق ليقوم باتخاذ ما
يراه متفقا مع النظام بشأنه بيد أن هذا الاختصاص قد قيد بضرورة إحالة التحقيق إلى الجهة المختصة بالفصل فيه إذا اتضح انه يتضمن جريمة جنائية.
وفي غيري الحالات المذكورة سابقاً، ترك المنظم للجهة الإدارية الحرية في أن تقرر إجراء التحقيق بنفسها مع الموظف أو إحالته إلى هيئة الرقابة والتحقيق.
أهداف التحقيق الإداري:
1- الكشف عن الجرائم أو ضبط المخالفات الإدارية أو المالية وكشف الخلل في العمل الإداري.
2- جمع الأدلة اللازمة للتحقيق وتوجيه الاتهام من قبل الجهات المختصة عن مرتكب الجريمة أو المخالفة ونسبتها إليه سواء كان موظف معين أو موظفين معينين.
3- إعداد وتهيئة القضية للفصل بناء على اقتراح العقوبة الملائمة لتتناسب مع المخالفة.
4- تحقيق الردع العام والردع الخاص على وجهة العموم سواء عند الإحالة للتحقيق أو توقيع العقوبة.
الشروط الواجب توفرها في المحقق الإداري
يحدد الرئيس الإداري سلطة التحقيق وقد جرى العمل على إحالتها لوحدات مختصة بذلك في الجهاز الإداري كوحدات المتابعة والتفتيش أو الشئون النظامية.
وهناك شروط يجب توافرها في المحقق نذكرها كما يلي :
أولاً : الشروط اللازم توافرها في المحقق :
1- الدراية والخبرة بشئون التحقيق الشكلية والموضوعية .
2- أن لا يكون المحقق تربطه علاقة نسب مع المحقق معه حتى الدرجة الرابعة اسـتنادا للمادة (9/ج) من اللائحة الداخلية لهيئة الرقابة والتحقيق.
3- أن يكون المحقق أعلى مرتبة من المحقق معه أو مساوٍ له في الدرجة على الرغم من عدم صدور نص نظامي يحدد ذلك ، لكن القواعد العامة توضح أن المحقق يجب أن يكون أعلى مرتبة من المحقق معه كقياسنا على نظام تأديب القضاة وتأديب أعضاء هيئة التحقيق والادعاء العام حيث نصت المادة السابعة عشرة منه : ترفع الدعوى التأديبية بأمر من وزير الداخلية بناء على اقتراح رئيس الهيئة ، ولا تقام هذه الدعوى إلا بناء على تحقيق يتولاه أحد أعضاء الهيئة الذي يندبه وزير الداخلية بناء على اقتراح رئيس الهيئة ، ويشترط في عضو الهيئة الذي يندب للتحقيق أن يكون في مرتبة أعلى من مرتبة العضو المحقق معه أو سابقاً في التقدمية أن كانا في مرتبة واحدة .
ضمانات التحقيق الإداري
1- وجوب التحقيق الكتابي استنادا لنص المادة (11) من نظام تأديب الموظفين التي تنص على : يكون التحقيق كتابة ويثبت في محضر أو محاضر مسلسلة يبين فيها تاريخ ومكان وساعة افتتاحه وإتمامه وتذيل كل ورقة من أوراقه بتوقيع من تولى التحقيق ولا يجوز الشطب أو التعديل في أوراق محاضر التحقيق. والمادة (35) من ذات النظام والتي تنص : يجوز للوزير المختص أن يوقع العقوبات المنصوص عليها في المادة (32) عدا الفصل ولا يجوز توقيع عقوبة تأديبه على الموظف إلا بعد تحقيق معه كتابة وسماع أقواله وتحقيق دفاعه واثبات ذلك في القرار الصادر بالعقاب أو في محضر مرفق به وكذا ما نصت عليه المادة (5) التي وضحت أن للجهة الإدارية المعنية الرقابة وفحص الشكاوى وسلطة التحقيق .
2- عرض الأدلة على المتهم أو المخالف للاطلاع عليها ويحق له الاطلاع على ملف التحقيق .
3- كفالة حق الدفاع بحيث يمكن المتهم أو المخالف من تقديم أوجه دفاعه وهذه الضمانة من الضمانات الأساسية في التحقيق وقاعدة عامة من القواعد العامة للتحقيق وقد نصت المادة (35) من نظام تأديب الموظفين على ذلك صراحة في قولها:...وسماع أقواله وتحقيق دفاعه... .ومن مظاهر كفالة حق الدفاع سماع شهود النفي وإتاحة الفرصة للمتهم بتقديم دفاعه من مستندات وأوراق وان يمنح المتهم مهلة كافية لتحضير دفاعه أو لتوكيل محام أو وكيل شرعي وتمكين المتهم من مناقشة الشهود وهذا تكفله القواعد العامة للتحقيق بشكل عام تحقيقا للعدالة .
4- إحاطة المخالف علما بالتهمة المنسوبة إليه والأدلة القائمة ضده حتى يتمكن من الرد عليها .
5- حق المتهم أو المخالف في الصـمت بحيث يمتنع عن الإجابة على الأسئلة الموجهة له من المحقق ، ولا يعد الصمت قرينة ضده أو لصالحة بل حق مشروع يمارسه المتهم وتستكمل جهة التحقيق إجراءاتها لإتمام عملية التحقيق .
6- عدم استخدام أسلوب الوعد أو الوعيد مع المتهم أو الضغط على المتهم أو المخالف.
7- حق المتهم أو المخالف في الاستعانة بوكيل أو محام ولا يحق للمحقق منع دخول المحامي جلسة التحقيق أو عزله عنه ويحق للمحقق إجراء التحقيق في غيبة المحامي لكن عند حضوره لا يحق له عزل المحامي عن المخالف أو المتهم استنادا للقواعد العامة في إجراءات التحقيق .
المبادئ الأساسية في التحقيق التأديبي
العلم بالمخالفة: هو علم أو معرفة أو إدراك السلطات المختصة بنبأ ارتكاب مخالفة إدارية أو مالية عن طريق مصادر العلم بالمخالفة.
ومصادر العلم بالمخالفة :
1-اكتشاف المخالفة من السلطة الرئاسية .
إن أول جهات العلم بالمخالفة التأديبية في أي تنظيم إداري هي السلطة الرئاسية سواء عن طريق اكتشافها صدفة أو ناتج عن الرقابة التي كان لها دور في كشف المخالفة التأديبية .
2-اكتشاف المخالفة من هيئة الرقابة والتحقيق .
3-ديوان المراقبة العامة .
4-هيئة التحقيق والادعاء العام .
5-الصحافة أو وسائل الإعلام الأخرى.
6-البلاغات والشكاوى
البلاغ والشكوى: تبليغ من شخص إلى السلطة العامة بارتكاب موظف لمخالفه لواجبات وظيفته بهدف مساءلته تأديبا بغض النظر عما إذا كان قد أصابه ضرر من عدمه.
والشكوى في المجال التأديبي تشمل العناصر التالية :
1- بلاغ من شخص.
2- تعلق الشكوى بمخالفة لواجبات الوظيفة .
3-الغرض من الشكوى تحقيق المسئولية التأديبية لمرتكب المخالفة .
4- لا يشترط في مقدم الشكوى إصابته بالضرر .
ولم يحدد النظام جهة معينة لتلقي الشكوى فيحق للشاكي تقديم شكواه للجهة الإدارية أو هيئة الرقابة والتحقيق أو لأي جهاز في الدولة معني بتلقي الشكاوى كالإمارات أو وزارة الداخلية أو الملك أو ديوان المراقبة العامة.
ثم إما إن تكون نتيجة الشكوى أو البلاغ الحفظ من الجهة الإدارية أو تقرير المسؤولية التأديبية وتوقيع الجزاء المناسب عدا الفصل .
الإحالة إلى التحقيق : الإحالة هي أول إجراءات التحقيق ، لذلك فان تحديد السلطة المختصة بالإحالة للتحقيق من الأهمية بمكان مما يجعل الإحالة من الأمور الجوهرية التي تبدأ بها إجراءات التحقيق للوصول إلى الحقيقة في واقعة معينة تمهيدا لاتخاذ الإجراء المناسب إما بالحفظ أو الجزاء التأديبي المناسب .
وتجدر الأهمية إلى الحرص الشديد عند الإحالة إلى التحقيق بحيث ينبغي ألا يكون التحقيق قائما على شبهة أو مبنيا على كيد أو نكاية.
التكليف بالحضور: التكليف بالحضور هو الأمر بحضور الموظف المطلوب التحقيق معه إلى المحقق في المكان والزمان المحدد بالأمر.
ويصدر تكليف الأمر بالحضور المحقق من الجهة الإدارية أو رئيسه المباشر أو من يعلوه من السلطة الرئاسية هذا بالنسبة إلى الجهة الإدارية أما من هيئة الرقابة والتحقيق فيصدره المحقق المختص أو من يمثله.
ويكون الإبلاغ عن طريق إبلاغ الشخص رسميا بحيث يقوم باستلام أصل أمر التكليف والتوقيع على نسخة منه أو بأي طريقة تفيد علم الموظف بتكليفه بالحضور بشكل رسمي.
وينبغي أن يشمل التكليف بالحضور اسم الموظف المتهم ولقبه ووظيفته ومحل إقامته والتهمة المنسوبة إليه وتحديد زمان ومكان موعد الحضور وتوقيع من أصدرها مختومة بالختم الرسمي.
امتناع الموظف عن الحضور أو الامتناع عن حضور جلسة التحقيق والامتناع عن إبداء أقواله أو طلب إحالة التحقيق لهيئة الرقابة والتحقيق :
إذا جرى تكليف الموظف المطلوب التحقيق معه وكان التكليف بالحضور مستوفي الشروط المذكورة كقاعدة عامة وامتنع عن الحضور أو حضر إلى جلسة التحقيق وامتنع عن إبداء أقواله سواء كان امتناعه عن الإدلاء بأقواله في التحقيق راجعا إلى طلب إحالة التحقيق لهــيئة الرقابة والتحقيق أو لأي سبب أخر فان امتناعه يكون غير نظامي ويحق للجهة الإدارية أن تصدر العقوبة على الموظف أو إحالتها إلى جهة التحقيق كون الموظف قد فوت على نفسه حق الدفاع .
تدوين التحقيق:
تدوين التحقيق أمر لازم حتى يكون حجة على الكافة وهذا يتطلب تسجيل إجراءات التحقيق كتابة في المحضر .
والقاعدة العامة تقتضي : أن يكون كتابة التحقيق بواسطة كاتب يكون رفق المحقق سواء كان المحقق من الجهة الإدارية أو هيئة الرقابة والتحقيق ، وهو أمر مهم وضروري ومقتضى من مقتضيات العدالة لان الغاية من وجود كاتب أن يتفرغ المحقق للجانب الفني من التحقيق فيتاح له الاستغراق النفسي والتركيز الذهني ولكون إنشغال المحقق بالكتابة يؤثر على الجانب الفني والقانوني للتحقيق .
محضر التحقيق : عند إحالة القضية إلى المحقق يجب أن يفتح محضر التحقيق بذكر صفته بإجراء التحقيق واسمه كاملا ومن كلفه بالتحقيق وان المحضر فتح بتاريخ ووقت افتتاحه بحيث يذكر اليوم والشهر والسنة وساعة افتتاحه بالضبط وذكر مقر التحقيق الذي جرى فيه التحقيق وذكر أسماء من كان حاضرا للتحقيق وصفة حضورهم كالكاتب وغيره ثم يذكر بيانات من جرى التحقيق معه سواء كان مشتكيا أو شاهدا أو متهما .
ويجب أن تدون الأقوال على لسان صاحبها بصيغة المتكلم كلمة كلمة على قدر الإمكان ويجب إن يتجنب ذكر الألفاظ التي يراها مناسبة من وجهة نظره بل يجب عليه أن يذكر لفظ المتهم كما ذكره وان يتجنب الشطب والتحشير والإضافة والمحو لكي لا يزعزع الثقة في المحقق وفي محضره وإذا لزم تغيير عبارة فيوضع عليها قوس وتدون برقم ثم يوضح في الملاحظات إن هذه العبارة ملغية ثم يكمل بعد القوس الثاني التحقيق مع المتهم وعند الانتهاء من المحضر يجب إن يوقع المتهم والمحقق على نهاية كل صفحة .
إجراءات البحث عن الأدلة في التحقيق التأديبي :
للمحقق أن يرتب إجراء جمع الأدلة بالترتيب الذي يراه أكثر ملائمة للمخالفة وظروفها الخاصة فله أن يبدأ تحقيقه بسماع الشهود أو المعاينة أو التفتيش أو الاستجواب المهم إذا خشي فوات نتيجة محققة يجب عليه أن يتخذ الإجراء المناسب وسرعة الانتقال إلى الدليل قبل أن تمتد إليه يد العبث ونذكر الإجراءات المتبعة في التحقيق الإداري :
1-فحص الوثائق الإدارية والمكاتبات : بحيث يطلع على الأوراق والمستندات وفحصها ولو كانت سرية .
2-المعاينة : والمعاينة إجراء من إجراءات التحقيق التأديبي ينتقل بمقتضاه المحقق إلى مكان وقوع المخالفة ليشاهده بنفسه ويجمع الآثار المتعلقة بالمخالفة التأديبية وكيفية وقوعها وجمع الأشياء الأخرى التي تفيد في كشف الحقيقة ويجب على المحقق مراعاة الإجراءات التالية عند الانتقال للمعاينة :
1-سرعة الانتقال إلى مكان المخالفة .
2-الدقة والتاني وقوة الملاحظة.
3-الترتيب المنطقي سواء في وصف المكان أو وصف نوع المخالفة أو وصف الجسم كالاعتداء بالضرب بين الرئيس والمرؤوس مثال ذلك : وصف الإصابات التي يشاهدها المحقق في جسم المخالف وزملائه فيبدأ بمشاهدة مقدمة الرأس ويثبت الإصابات والجروح المدونة فيه ثم ينتقل لمشاهدة مقدمة الرقبة ثم ينتقل إلى أعلي مقدمة الجسم عند الكتفين ثم الذراعين ثم الصدر ثم البطن ثم مقدم الفخذين ثم مقدم الساقين إلى الأسفل وهكذا ثم ينتقل ويصف ما يشاهده بمؤخرة الجسم كما ذكرنا . والغرض من ذلك مشاهدة كل صغيرة وكبيرة بحيث لا يفوت على المحقق شئ من تلك الآثار .
4-المحافظة على مكان وقوع المخالفة من العبث .
5-عمل رسم تخطيطي لمكان المخالفة .
3-سماع أقوال الشهود: يقصد بالشهادة سماع أقوال الشاهد بخصوص الواقعة محل التحقيق سواء كانوا شهود إثبات أو نفي. وهناك شهادة رؤية وشهادة سماع ويشترط فيها العقل والبصر والرؤية وهناك عوامل تؤثر في الشاهد منها ما هو طبيعي كالسن أو الجنس والأهلية ومنها ما يتعلق بظروف الشاهد وصلته بالمتهم ، وللمحقق سلطة تقديرية في تحديد من يقبل سماع شهادته بشرط عدم الإخلال بحقوق الدفاع .
4-التفتيش : التفتيش في مجال الإجراءات التأديبية لا يخرج عن أنه إجراء من إجراءات التحقيق التأديبي يقوم به موظف مختص وفقا للإجراءات النظامية لهدف ضبط أدلة المخالفة موضوع التحقيق وكل ما يفيد في كشف الحقيقة من أجل إثبات ارتكاب المخالفة أو نسبتها إلى المتهم وينصب على شخص ومنزل المتهم وعلى أماكن العمل وغيرها مما يستعمله الموظف الذي يجري التحقيق معه . ويملك المحقق سلطة تفتيش أماكن العمل ويتعين على الجهة الإدارية إن تمكنه من ذلك ويتم التفتيش بحضور الرئيس المباشر للمتهم ويجب تحرير محضرا بذلك وتدون نتيجته وحضور المتهم أو غيابه ، أما إذا امتنعت الجهة الإدارية عن تمكين المحقق من التفتيش يرفع الأمر عن طريق رئيس هيئة الرقابة والتحقيق إلى رئيس مجلس الوزراء للأمر بما يراه . ويجوز تفتيش أماكن العمل عند الضرورة ويجب على المحقق سواء محقق الجهة الإدارية أو محقق هيئة الرقابة والتحقيق أن يرفع تقريرا لمرجعه بذلك مبينا أهمية ودواعي تفتيش غير أماكن العمل ويفصل في الأمر من قبل رئيس هيئة الرقابة والتحقيق. وإذا تقرر تفتيش غير أماكن العمل وجب التنسيق مع الجهات ذات العلاقة وفقا للنظام بحيث يطلب الإذن من هيئة التحقيق والادعاء العام بذلك كونها الجهة المختصة نظاما ويجب أن يتم تفتيش غير أماكن العمل في خلال المدة ويراعي في ذلك الأصول المتبعة مع تحرير محضراً ببيان ما تم اتخاذه ووقائع التفتيش وما أسفر عنه ويجب أن يوقع على المحضر ممثل الأمن والمحقق. وإذا كشف تفتيش غير أماكن العمل عن جرائم أو مخالفات أخرى يحرر محضرا بذلك وإذا أسفر التفتيش عن وجود مضبوطات تذكر في المحضر ويتم تسليمها للمحقق للتصرف فيها وفق النظام بحيث إذا كانت لازمة في إجراءات التحقيق فتحرز وتوضع في القضية بما يستلزم حفظها أو ردها لمن كانت بحوزته بموجب أمر رد مضبوطات .
3-أعمال الخبرة: يجوز في الأمور الفنية الاستعانة بأهل الخبرة المختصين ويكون ذلك عن طريق الجهة التي يتعلق بها التحقيق. كالخبراء في الطب الشرعي أو خبراء البصمات أو الفنيون في مختلف التخصصات أو المعمل الجنائي .
4-الاستجواب والمواجهة : لابد أن نفرق بين سؤال المتهم واستجوابه فسؤال المتهم هو مجرد سماع أقواله دون تفصيل أو مواجهة بالأدلة أو القرائن أما الاستجواب فهو مواجهة المتهم بالأدلة والقرائن الموجهة ضده حتى تكون نتيجته أن ينزلق المتهم إلى الاعتراف بمحض إرادته أو يدفع عن نفسه التهمة المسندة إليه بالأدلة والقرائن التي تثبت صحة أقواله .
والاستجواب إجراء من إجراءات التحقيق التأديبي بحيث يتثبت المحقق من شخصية المتهم ويناقشه في التهمة المنسوبة إليه على وجه مفصل بغية الوصول إلى الحقيقة ، والاستجواب بهذه الطريقة ذو طبيعة مزدوجة بحيث يكون وسيلة إثبات أو دفاع ويتحقق الاستجواب الحقيقي بتوجيه التهمة إلى المتهم ومناقشته بشكل تفصيلي عنها ومواجهته بالأدلة القائمة ضده ومناقشته فيها إثباتا أو نفيا فلا يتحقق الاستجواب بمجرد سؤال المتهم عما هو منسوب إليه أو إحاطته علما بنتائج التحقيق بل وجب أن تتم مناقشته تفصيلاً في الأدلة المسندة إليه ويأخذ الاستجواب طابع الحوار بحيث يناقش المتهم بدقائق الواقعة وتفصيلاتها ويواجهه بالأدلة ويناقشه في أقواله ودفوعه على نحو دقيق فان اعترف المتهم يناقشه في اعترافه بشكل تفصيلي وإن أنكر يناقشه في إنكاره حتى تظهر الحقيقة أويظهر تضارب في أقوال المتهم تفضي إلى بيان الحقيقة .
والمواجهة تكون بغيره من الشهود أو المتهمين فيما يتعلق بما ذكره كلاً منهم.
كتابة التقرير:
بعد أن ينتهي المحقق من التحقيق ويشرع في كتابة التقرير فانه يذكر اسم المتهم في التقرير والوقائع الكاملة للمخالفة المرتكبة ثم ذكر إجراءات التحقيق من انتقال للمعاينة أو التفتيش أو سماع أقوال الشهود أو استجواب المتهم أو المواجهة أو تقرير الخبراء ثم يصل إلى نتيجة معينة هي إما أن المتهم مخالف أو غير مخالف فإذا تقرر له انه مرتكب المخالف فيذكر الحيثيات التي وجدت في الركن المادي والمعنوي ثم يقرر صراحة النتيجة التي توصل إليها ثم يذكر الأدلة ويطلب توقيع العقوبة المناسبة ويحيلها إلى الجهة المختصة .
التصرف في التحقيق :
بعد انتهاء محقق الجهة الإدارية من إجراء التحقيقات يقوم بعرض الأوراق مرفق بها التقرير المعد إلى المختص في الجهة الإدارية الذي يجب عليه الاطلاع على التقرير الصادر من المحقق ويقرر التصرف في التحقيق بـ :
1- إحالته إلى هيئة الرقابة والتحقيق .
2- الرفع لصاحب الصلاحية لاقتراح العقوبة المناسبة .
3- حفظ التحقيق حفظاً مؤقتاً أو حفظاً قطعياً .
4- الرفع للمقام السامي أو مجلس الوزراء لفصل الموظف بغير الطريق التأديبية .
5- وقف التحقيق لوجود جريمة جنائية وإحالة القضية للجهة المختصة عن طريق هيئة الرقابة والتحقيق .
أما إن كان التحقيق بمعرفة هيئة الرقابة والتحقيق فيتم التصرف به على النحو التالي :
1-الإحالة إلى الجهة الإدارية مع اقتراح العقوبة المناسبة .
2-الإحالة إلى ديوان المظالم للمحاكمة التأديبية .
3-حفظ التحقيق سواء بشكل مؤقت أو قطعي .
4- الرفع للمقام السامي أو مجلس الوزراء لفصل الموظف بغير الطريق التأديبية .
5- وقف التحقيق لوجود جريمة جنائية وإحالة القضية للجهة المختصة .
وسوف نعرض فيما يلي لبعض المفاهيم المتعلقة بالتصرف في التحقيق :
الإحالة من قبل الجهة الإدارية إلى هيئة الرقابة والتحقيق :
1- إذا كانت العقوبة المقترحة هي الفصل.
2- إذا كان التحقيق يجري في حالة من الحالات التي يتعين فيها وجوب إجراء التحقيق بمعرفة هيئة الرقابة والتحقيق المذكورة سابقاً.
3- إذا ثبت وجود جريمة جنائية يجب إحالة التحقيق إلى هيئة الرقابة والتحقيق .
الإحالة إلى المحاكمة التأديبية : الإحالة إلى المحاكمة التأديبية (الدائرة التأديبية ) ديوان المظالم عبارة عن القرار الصادر من هيئة الرقابة والتحقيق بإحالة المتهم إلى ديوان المظالم كجهة مختصة بالتأديب ويحال المتهم وجوبا إلى المحاكمة التأديبية إذا كانت العقوبة المقترحة هي الفصل وتجدر الإشارة إلى أن لهيئة الرقابة إحالة أو إعادة القضية إلى الجهة الإدارية لتوقيع عقوبة دون الفصل .
الإحالة إلى مجلس الوزراء لإصدار قرار بإنهاء الخدمة : وهذه هي الحالة التي يطلق عليها الفصل غير التأديبي لأنها تتم دون محاكمة حيث نصت المادة 30/17 من اللوائح التنفيذية لنظام الخدمة المدنية على انه (يجوز بأمر ملكي أو بقرار من مجلس الوزراء فصل الموظف إذا اقتضت المصلحة بذلك) .
ويعتبر هذا الفصل لأسباب تأديبية إذا نص على ذلك في الأمر أو القرار ولا يجوز عوده الموظف إلى الخدمة إلا بأمر ملكي أو بقرار من مجلس الوزراء .
كما تنص المادة (13) من نظام تأديب الموظفين على انه :( إذا أسفر التحقيق عن وجود شبهات قوية تمس كرامة الوظيفة أو النزاهة أو الشرف أو حسن السمعة جاز لرئيس الهيئة بعد اخذ رأي الوزير المختص اقتراح فصل الموظف بقرار من مجلس الوزراء) .
عدم الإخلال برفع الدعوى العامة أو دعوى التعويض .
وهذا المبدأ واضح أن كل من يرتكب مخالفة مالية أو إدارية يعرض نفسه للجزاء التأديبي فهي قاعدة آمرة لا يجوز الاتفاق على خلافها .
والمخالفة التأديبية : (1) ارتكاب مخالفة إدارية . (2) ارتكاب مخالفة مالية .
لكن السؤال الذي يفرض نفسه هل هناك نص يحدد ما المخالفات المالية أو الإدارية على سبيل الحصر في نظام تأديب الموظفين ؟
نقول لا . فالنص على ارتكاب أي مخالفة مالية أو إدارية نص عام بحيث لم يحصر كافة المخالفات المالية أو الإدارية بل جعل تقدير ما يعد مخالفة مالية أو إدارية تحت سلطة الجهة الإدارية أو سلطة هيئة الرقابة والتحقيق مع مراعاة الواجبات المحددة في نظام الخدمة المدنية من المادة (11) إلى المادة (14) (علما أننا قد أرفقنا في نهاية البحث نسخة من نظام الخدمة المدنية للفائدة) علماً أن أغلبها واجبات عامة خاضعة لسلطة تقدير الجهة الإدارية بحيث يحدد ما هي الواجبات وما يعد مخالفاً لهذه الواجبات في نطاق التقصير والإهمال أو بارتكاب الموظف ما يعد من الجرائم الجنائية كالأخلاقية وغيرها .
ولا يعني هذا الأمر انه يحق للسلطة الإدارية المتمثلة في الوزير أو من ينيبه أو من يقوم مقامهما من موظفين أن يتعسفوا في ذلك بل يجب على صاحب الصلاحية أن يتحرى الدقة حتى لا تقع عليهم مخالفات تأديبية نتيجة تعسفهم في تحديد المخالفات وإيقاعها على الموظف دون وجهة حق وإساءة استغلال السلطة ولا سيما أن هناك رقابة قضائية متمثلة في اعتراض الموظف على القرار الصادر بالتأديب لدى ذات الجهة أو وزارة الخدمة المدنية أو ديوان المظالم مما يعني أن هناك رقابة على مفهوم المخالفات وعدم تعسف الجهة الإدارية في تحديدها وإيقاعها على الموظف .
عناصر المخالفة التأديبية :
1-الموظف الذي ينسب إليه الخطأ التأديبي.
2- الركن المادي المتمثل في الفعل الايجابي أو السلبي الذي يصدر من الموظف أثناء أداء الوظيفة أو خارجها ( الفعل الايجابي كأن يتصرف مع رؤسائه أو زملائه أو مرؤوسيه بأسلوب مخالف لآداب اللياقة في تصرفاته ، والفعل السلبي كأن يترك أداء واجب من واجبات وظيفته ). 3- الركن المعنوي هو صدور هذه الأفعال عن إرادة آثمة بحيث يقصد هذه الأفعال ، فيقصد الإساءة لرؤسائه وزملائه أو يترك أداء واجب من واجبات وظيفته، أما إن فعل هذه الأفعال دون قصد كأن يكون في حالة غيبوبة أو نحو ذلك .
2-الإجراءات التأديبية :هي القواعد الإجرائية التي تنظم التحقيق منذ وقوع المخالفة التأديبية ونسبتها إلى الموظف والتحقيق فيها ثم عرضها على الجهة المختصة بإصدار قرار إداري بشأن المخالفة المنسوبة إلى الموظف أو صدور قرار حفظ أو حكم قضائي من محكمة مختصة.
والقرار أو الحكم قد يكون بالإدانة بحيث يتضمن عقوبة مقرره على الموظف أو البراءة فلا مخالفة ارتكبت.
ومما لا شك فيه أن هناك عجز تشريعي في إجراءات التأديب بحيث يوجد الكثير من النقص أو الغموض في الإجراءات التأديبية .
أنواع القواعد الإجرائية في المواد التأديبية :
1-قواعد تنظم تحقيق الدعوى التأديبية بمعرفة سلطات التحقيق .
2-قواعد تنظم المحاكمة التأديبية .
3-قواعد تنظم طرق الاعتراض على القرارات التأديبية (راجع قواعد المرافعات والإجراءات أمام ديوان المظالم).
4-قواعد تنظم كيفية تنفيذ القرارات والأحكام التأديبية .
3- السلطة المختصة :
1- الوزير المختص أو من ينيبه .
2- (ديوان المظالم ) (دائرة التأديب ) أو المحكمة الإدارية بمسمى النظام الجديد .
4-العقوبة التأديبية : لا بد أن تكون العقوبة شرعية بحيث نص عليها في نظام تأديب الموظفين ، فلا يحق لأي سلطة تأديب أن توقع عقوبة غير منصوص عليها في النظام المذكور وإلا أصبح الجزاء باطلا ، كما يجب أن تتناسب العقوبة أو الجزاء التأديبي مع المخالفة المرتكبة مع الموظف ، لأن الهدف من العقوبة تقويم الموظف المخالف وزجره ليكون عبرة لغيره ، فإن اتضح للموظف أو غيره عدم تناسب العقوبة مع المخالفة سوف يفقد الثقة في عدالة السلطة .
ومن القواعد العامة انه لا يجوز توقيع عقوبتين على مخالفة واحدة في النظام التأديبي ، لكن يجوز الجمع بين العقوبة الجنائية والتأديبية والرجوع المدني ، ومثال ذلك : لو اختلس الموظف العام أمولا مملوكة للجهة التي يعمل فيها ، فيجوز معاقبته تأديبيا وجنائيا ويجوز الرجوع عليه في الحق المدني بإلزامه بإعادة المال المختلس .
ومن الأمور المهمة هو تسبيب الجزاء التأديبي : بحيث يجب أن يكون القرار التأديبي مسبباً ، بمعنى تسبيب القرار الصادر بعقوبة الموظف وذكر وقائع المخالفة كاملة والتهمة المسندة إلى الموظف والأدلة القائمة ضده والجزاء المقرر طبقا للنظام .
تحديد ماهية التحقيق الإداري:
التحقيق في اللغة: تحقيق من حقق وحقق بمعنى تحرى وتثبت، وهو التثبت من أمر ما.
وعند الحديث عن التحقيق الإداري يجدر بنا أن نشير إلى وجود مصطلحات متعددة كالتحقيق الإداري والتحقيق التأديبي والتي تحمل معنى واحداً كمترادفات .
لكن الرأي الأدق أن اصطلاح التحقيق التأديبي أوضح في التعبير عن التحقيق في المخالفات التأديبة التي تكون نتيجتها توقيع عقوبات تأديبية على الموظف العام أو حفظ التحقيق عنه إذا توفر موجبه كما سنرى ؛ لأن التحقيق الإداري يطلق على التحقيق في المخالفات التأديبية والتحقيق بشأن استقالة موظف أو طلب ترقية أو نقل أو إعانة ، ويطلق أيضا على التحقيق الذي تقوم به الجهات المختصة في المنازعات الإدارية ..الخ فاصطلاح التحقيق الإداري فيه تعميم مما يستلزم بنا اختيار التحقيق التأديبي .
فالتحقيق التأديبي : هو مجموعة الإجراءات التي تحدد السلطة المختصة به نظاماً للبحث والتنقيب عن الأدلة التي تفيد في الكشف عن الحقيقة وجمعها من أجل تحديد الواقعة المبلغ عنها أو المكتشفة واثبات حقيقتها وبيان ما إذا كانت تشكل مخالفة تأديبيه ومعرفة مرتكبها وإقامة الدليل على اتهامه أو حفظ التحقيق لسلامة موقفه .
فالتحقيق التأديبي له أهمية في الوصول للحقيقة والكشف عن العلاقة بين المخالف والتهمة المنسوبة إليه بحيث تتوافر الأدلة والمعلومات عن المخالفة المرتكبة التي يجب توافرها لأن التحقيق مع الموظف لا يقوم بناء على الشك أو الشبهة أو الاحتمال لان البدء في التحقيق دون وجود أدلة أو مجموعة قرائن تعضد بعضها بعضاً سوف يكون فيه إضاعة للوقت والجهد لان نتيجة التحقيق سوف تكون سلبية مع المحقق معه مما ينتج عن ذلك قيامه برفع دعاوى ضد الجهة التي قررت معاقبته إلى المحاكم المتخصصة لإلغاء قرار العقوبة .
ويتطلب التحقيق التأديبي الارتكاز على مقومات أساسية وهي :
1- أن يكون صادراً عن جهة منحها النظام سلطة التحقيق :
أ- للجهة الإدارية وفقا لما نصت عليه المادة (35) من نظام تأديب الموظفين: يجوز للوزير المختص أن يوقع العقوبات المنصوص عليها في المادة (32) عدا الفصل ولا يجوز توقيع عقوبة تأديبه على الموظف إلا بعد تحقيق معه كتابة وسماع أقواله وتحقيق دفاعه واثبات ذلك في القرار الصادر بالعقاب أو في محضر مرفق به وكذا ما نصت عليه المادة (5) التي وضحت أن للجهة الإدارية المعنية الرقابة وفحص الشكاوى وسلطة التحقيق .
ب-هيئة الرقابة والتحقيق وفقا لما نصت عليه المادة (5) من ذات النظام التي نصت على : مع عدم الإخلال بسلطة الجهة الإدارية المعنية في الرقابة وفحص الشكاوي والتحقيق تختص هذه الهيئة في حدود القواعد المنصوص عليها في النظام ما يلي :
1- إجراء الرقابة اللازمة للكشف عن المخالفات المالية والإدارية .
2- فحص الشكاوى التي تحال إليها من الوزراء المختصين أو من أي جهة رسمية مختصة عن المخالفات المالية والإدارية.
3- إجراء التحقيق في المخالفات الإدارية والمالية التي تكشف عنها الرقابة وفيما يحال إليها من الوزراء المختصين أو من أي جهة رسمية مختصة.
4- متابعة الدعوى التي تحال طبقا لهذا النظام إلى هيئة التأديب.
2- أن يكون صادرا من الجهة المختصة للتحقيق وفق الضوابط التي وضعها النظام كالمحافظة على الشكل الذي حدده النظام كإجراء التحقيق كتابة في محاضر متسلسلة مع مراعاة ضوابط إجراءات الاستجواب أو سماع شهادة الشهود وأن يكون التحقيق موقع عليه من المحقق دون شطب أو تعديل لمضمون التحقيق أو تعدله وفقا لما نصت عليه المادة (5) من نظام تأديب الموظفين .
3- أن يكون التحقيق التأديبي يهدف إلى البحث عن الأدلة التي تفيد في كشف الحقيقة بحيث يتم التنقيب عن الأدلة وتمحيصها والكشف عن حقيقة أمرها .
فإذا توافرت هذه العناصر الثلاث تحقق لنا أن التحقيق المجرى مع المخالف تحقيقاً تأديبياً لتوفر المقومات الأساسية التي يجب توفرها في التحقيقات عموماً.
التمييز بين التحقيق الإداري والتحقيق الجنائي:
يجب التفرقة بين التحقيق التأديبي والتحقيق الجنائي ؛ لأن كل منهما له نظام مستقل تماماً عن الآخر ، وذلك لاختلاف المخالفة التأديب عن الجريمة الجنائية .
وهناك أوجه تشابه واختلاف بين التحقيق التـأديبي والتحقيق الجنائي على النحو التالي :
أولاً: أوجهه التشابه بينهما:
1- غاية التحقيق التأديبي والتحقيق الجنائي كشف الحقيقة عن علاقة المتهم بالتهمة المنسوبة إليه .
2- تتميز إجراءات الاستدلال والتحقيق في الجرائم الجنائية والتأديبية بأنها وسيلة لجمع المعلومات والأدلة اللازمة للتحقيق وتوجيه الاتهام ، فالمعاينة والتفتيش و سماع شهادة الشهود وندب الخبراء والاستجواب وغيرها من الإجراءات مصادر للتنقيب والبحث عن الأدلة التي تفيد في وقوع الجريمة أو المخالفة ونسبتها إلى المتهم .
3- تدوين إجراءات التحقيق الجنائي أو التأديبي قائم على مبدأ كتابة إجراءات التحقيق فيها ومنصوصاً عليه في الأنظمة فنصت المادة (11) من نظام تأديب الموظفين على : يكون التحقيق كتابة ويثبت في محضر أو محاضر مسلسلة يبين فيها تاريخ ومكان وساعة افتتاحه وإتمامه وتذيل كل ورقة من أوراقه بتوقيع من تولى التحقيق ولا يجوز الشطب أو التعديل في أوراق محاضر التحقيق ، وقد تعددت نصوص نظام الإجراءات الجزائية التي تبين وجوب أن تكون إجراءات التحقيق كتابة في المواد (28-65-66-77 ) وكذا ما نصت عليه المادة (96) من ذات النظام على : على المحقق أن يثبت في المحضر البيانات الكاملة عن كل شاهد؛ تشمل اسم الشاهد ولقبه وسنه ومهنته وجنسيته ومحل إقامته وصلته بالمتهم والمجني عليه والمدعي بالحق الخاص·وتُدوَّن تلك البيانات وشهادة الشهود وإجراءات سماعها في المحضر من غير تعديل، أو شطب، أو كشط، أو تحشير، أو إضافة ولا يعتمد شيء من ذلك إلا إذا صدق عليه المحقق والكاتب والشاهد وما نصت عليه المادة (101) أيضا من نظام الإجراءات الجزائية عند بيان إجراءات الاستجواب حيث نصت على : يجب على المحقق عند حضور المتهم لأول مرة في التحقيق أن يدوّن جميع البيانات الشخصية الخاصة به ويحيطه علماً بالتهمة المنسوبة إليه، ويثبت في المحضر ما يبديه المتهم في شأنها من أقوال ، وللمحقق أن يواجه بغيره من المتهمين، أو الشهود ويوقع المتهم على أقواله بعد تلاوتها عليه، فإذا امتنع أثبت المحقق امتناعه عن التوقيع في المحضر وغيرها من مواد نصت على أهمية التدوين ووجوبه .
4- تشابه محاضر التحقيق في القضايا الجنائية والتأديبية من حيث افتتاح محاضر التحقيق وتدوين صفة المحقق ومسمى وظيفته والجهة التي يعمل فيها ومن كلفه بإجراء التحقيق وذكر اسم الشخص المحقق معه وتاريخ كتابة إجراء التحقيق وساعة وتدوين اسم من حضر التحقيق لغير المحقق والمحقق معه وذكر كامل بيانات المحقق معه كاملة كاسمه وعمره ورقم سجله المدني ومهنته ورقم وظيفته وحالته الاجتماعية والمادية والعلمية ووصف حالته أثناء التحقيق والتحقق من انطباق هويته على الواقع وبيان مكان إقامته وإحاطته علما بالتهمة المنسوبة إليه وان له الحق في إبداء دفوعه أو إحضار محامي لحضور التحقيق معه وبيان حالته الصحية أثناء التحقيق .
5- سلطة المحقق الجنائي والتأديبي واحدة في استدعاء الشهود وسؤالهم والاطلاع على ما يراه لازما من الأوراق والاستعانة بالخبراء وحجز ما توفر من مضبوطات وردها في حالة عدم لزومها في السير في الدعوى أو لم تكن محلا للمصادرة باستثناء تفتيش الأماكن والأشخاص فهي سلطة خاصة بالمحقق الجنائي فقط الذي تتوفر فيه الضمانات القضائية كأعضاء هيئة التحقيق والادعاء العام وذلك في المملكة .
ثانياً: أوجهه الاختلاف بينهما:
1- من حيث سلطة التحقيق :
فهيئة التحقيق والادعاء العام هي السلطة المختصة للتحقيق في الجرائم الجنائية وفقاً لما نص عليه نظام الإجراءات الجزائية ونظام هيئة التحقيق والادعاء العام أما المخالفات التأديبية فسلطة التحقيق منعقدة للجهة الإدارية أو هيئة الرقابة والتحقيق .
وحق الجهة الإدارية في التحقيق حق أصيل حرص المشرع على ترديده في نظام تأديب الموظفين في المادة (5) والمادة (35).
وإعمالا لهذا الحق تستطيع الجهة الإدارية التحقيق مع الموظف بأحد طريقين :
الأول: أن يقوم بمباشرة التحقيق الرئيس الإداري نفسه أو تكليف أحد الرؤساء المباشرين أو من دونهم.
الثاني: أن يقوم بالتحقيق إدارة متخصصة تابعة للجهة الإدارية كالإدارة النظامية أو الشئون النظامية أو إدارة التحقيقات أو وحدة المتابعة أو نحوها.
2- من حيث الغرض من التحقيق:
فالغرض من التحقيق التأديبي تحديد ماهية الأفعال التي صدرت من الموظف العام والمبلغ عنها وظروفها وأدلة ثبوتها وبيان ما إذا كانت تشكل مخالفة تأديبية لواجبات الوظيفة أو خروجا عن مقتضياتها من عدمه وصولا إلى الحقيقة لتوقيع الجزاء المناسب على مرتكبها على أساس من اليقين والجزم لا الشك والظن .
أما الغرض من التحقيق الجنائي هو تحديد الجرائم المرتكبة من قبل المتهم وفقا لما نص عليه في نظام العقوبات الجنائي كأحكام الحدود والقصاص والتعزير ونظام مكافحة المخدرات والمؤثرات العقلية ونظام الأسلحة ونظام مكافحة غسل الأموال ونظام مكافحة التستر ونظام البيانات التجارية ونظام العلامات التجارية وغيرها ، والغرض من التحقيق الجنائي هو التثبت من الأدلة والقرائن القائمة ووقوع الجريمة ونسبتها إلى الفاعل حتى لا يطرح على القضاء غير المتهم لتوقيع الجزاء المقرر شرعا ونظاما على المتهم على أساس متين من الشرع والنظام .
3- من حيث إجراءات التحقيق :
تقتضي مصلحة التحقيق في التحقيق التأديبي اتخاذ بعض إجراءات التحقيق ككف الموظف عن العمل وفقا لما نصت عليه المادة (43) من نظام تأديب الموظفين حيث نصت على : يصدر قرار كف يد الموظف من الوزير المختص إذا رأى أو رأت هيئة الرقابة والتحقيق إن مصلحة العمل تقتضي ذلك ، ويعتبر الموظف المحبوس احتياطيا في حكم مكفوف اليد حتى يفرج عنه ويصدر مجلس الوزراء لائحة تحدد متى يعتبر الموظف المحبوس احتياطيا في حكم مكفوف اليد.
فكف يد الموظف هو إجراء من إجراءات التحقيق التأديبي وهو إجراء مؤقت يكون بإسقاط ولاية الوظيفة عن الموظف إسقاطا مؤقتا فلا يتولى خلال الوقف سلطة ولا يباشر عملا ً .
أما في التحقيق الجنائي : فهو إجراءات نص عليها في نظام الإجراءات الجزائية كاستجواب المتهم ومواجهته بغيره من المتهمين أو الشهود وما ينتج عنها من إيقاف المتهم أو الإفراج عنه وغيرها من الإجراءات كالأمر بالحضور والأمر بالقبض أو الإحضار والتوقيف في الجرائم الكبيرة أو في حالة إن إجراءات التحقيق تستوجب ذلك لمنعه من الهرب أو التأثير في سير التحقيق أو كون المتهم ليس له محل إقامة معروف يقبله المحقق ,
4- من حيث التصرف في التحقيق:
يتم التصرف في التحقيق التأديبي حسب الجهة التي تقوم به ، فإذا تولى التحقيق الجهة الإدارية فعندئذ يكون لها حق التصرف وفق المقتضى النظامي في حفظ التحقيق أو توقيع العقوبات المنصوص عليه في المادة (32) عدا الفصل وإشعار هيئة الرقابة والتحقيق بنسخة من القرار الصادر ضد الموظف أو أن تحيل التحقيق التأديبي إلى هيئة الرقابة والتحقيق وفقا لما هو منصوص عليه في نظام تأديب الموظفين كطلب توقيع عقوبة الفصل أو عند انتقال الموظف من الجهة الإدارية التي ارتكب فيها المخالفة إلى جهة أخرى وهو خروجه من التبعية الإدارية لجهة ما إلى التبعية الإدارية للجهة الأخرى أو يرتكب موظفون تابعون لأكثر من جهة إدارية مخالفة تأديبية واحدة أو أكثر من مخالفة ولكنها مخالفات مرتبطة وعند إحالتها إلى هيئة الرقابة والتحقيق ورأت الحفظ فلها ذلك أما إن رأت أن المخالفة تستوجب توقيع جزاء من الجزاءات المنصوص عليه في المادة (32) عدا الفصل فتعيد الأوراق إلى الجهة الإدارية للتصرف في التحقيق وتوقيع الجزاء المنصوص عليها المادة (32) من نظام تأديب الموظفين أما إذا تولى التحقيق التأديبي هيئة الرقابة والتحقيق فلها أن تحفظ القضية أو تقوم بإعادة الأوراق إلى الجهة الإدارية لتطبيق عقوبة منصوص عليها في المادة (32) ما عدا الفصل أو تقوم بإحالة الأوراق بقرار اتهام إلى الدائرة التأديبية بديوان المظالم.
أما التصرف في التحقيق في الجنائي: فيكون بإصدار حفظ للأوراق إذا رأى المحقق أن لا وجه للسير في الدعوى بعد مصادقة رئيس الدائرة على ذلك وفقا للمادة (62) من نظام الإجراءات الجزائية أو بحفظ الدعوى لعدم كفاية الأدلة وفقا للمادة (124) من ذات النظام أو برفع الدعوى إلى المحكمة المختصة وفقا للمادة (126) من النظام المذكور.
5- من حيث طبيعة قرار التصرف في التحقيق:
القرار الصادر بشأن التصرف في التحقيق التأديبي سواء بالحفظ أو بتوقيع الجزاء أو بالإحالة إلى الدائرة التأديبية بديوان المظالم هو من حيث طبيعته قرار إداري والقرار الإداري : هو إفصاح الإدارة عن إرادتها الملزمة بما لها من سلطة بمقتضى النظام قصد إحداث اثر نظامي معين ابتغاء مصلحة عامة .
أما القرار الصادر في شأن التصرف في التحقيق الجنائي من حيث حفظ الدعوى لعدم كفاية الأدلة أو قرار الإحالة إلى المحكمة المختصة فهو من حيث طبيعته النظامية قرار قضائي والقرار القضائي : هو الذي تصدره الحكومة بمقتضى وظيفتها القضائية ويحسم على أساس قاعدة نظامية في خصومة قضائية تقوم بين خصمين وتتعلق بمركز نظامي خاص أو عام .
والعلة في أن قرار التصرف في التحقيق قرار قضائي هو أن نظام الإجراءات الجزائية قد عهد إلى هيئة التحقيق والادعاء العام بصفتها الأمينة على الدعوى العمومية بالولاية المرسومة لها في هذا النظام من حيث التحقيق والاتهام والقبض والتوقيف والتفتيش ورفع الدعوى العمومية أو حفظها ، كما عهد إليها بوصفها جهاز قضائي بولاية الإشراف على تنفيذ الإحكام الصادرة في الدعاوى الجنائية ومراقبة سلامة هذا التنفيذ وهو ما يتصل بالجريمة والعقاب عليها ومن ثم فإن ما تصدره هيئة التحقيق والادعاء العام في هذا الشأن ذلك كله يعد من قبيل القرارات القضائية .
جهات التحقيق المنصوص عليها في نظام تأديب الموظفين ووظائفها:
جهات التحقيق التأديبي أو الإداري في المملكة تتمثل في الجهة التي يتبعها الموظف وهيئة الرقابة والتحقيق استنادا للمادة (5) من نظام تأديب الموظفين والتي تنص على: مع عدم الإخلال بسلطة الجهة الإدارية المعنية في الرقابة وفحص الشكاوي والتحقيق تختص هذه الهيئة في حدود القواعد المنصوص عليها في النظام ما يلي :
1-إجراء الرقابة اللازمة للكشف عن المخالفات المالية والإدارية .
2-فحص الشكاوى التي تحال إليها من الوزراء المختصين أو من أي جهة رسمية مختصة عن المخالفات المالية والإدارية.
3-إجراء التحقيق في المخالفات الإدارية والمالية التي تكشف عنها الرقابة وفيما يحال إليها من الوزراء المختصين أو من أي جهة رسمية مختصة.
4-متابعة الدعوى التي تحال طبقا لهذا النظام إلى هيئة التأديب.
وما نصت عليه المادة (35) من نظام تأديب الموظفين : يجوز للوزير المختص أن يوقع العقوبات المنصوص عليها في المادة (32) عدا الفصل ولا يجوز توقيع عقوبة تأديبه على الموظف إلا بعد إجراء تحقيق كتابي معه وسماع أقواله وتحقيق دفاعه واثبات ذلك في القرار الصادر بالعقاب أو في محضر مرفق به . فسلطة التحقيق منعقدة للجهة الإدارية أو هيئة الرقابة والتحقيق .
وحق الجهة الإدارية في التحقيق حق أصيل حرص المشرع على ترديده في نظام تأديب الموظفين في المادة (5) والمادة (35).
أما الحالات التي يتعين وجوباً أن يتم فيها التحقيق بمعرفة هيئة الرقابة والتحقيق فهي:
1- حالة ارتكاب الموظف للمخالفة في جهة غير التي يعمل بها استنادا للمادة (40) من نظام تأديب الموظفين والتي تنص على : إذا ارتكب الموظف مخالفة في جهة غير التي يعمل فيها يحال الموظف إلى هيئة الرقابة والتحقق فإذا رأت الهيئة أن الأفعال المنسوبة إلى المتهم تستوجب توقيع العقوبة تحيل الدعوى إلى مجلس التأديب (دائرة التأديب بديوان المظالم الحالي ) (المحكمة الإدارية مستقبلاً بديوان المظالم) .
2- حالة الجرائم المرتبطة وذلك في حالة ما إذا كان المخالفون يتبعون أكثر من جهة وقت ارتكاب المخالفة أو وقت اكتشافها استنادا للمادة (41) من نظام تأديب الموظفين والتي تنص: يحال الموظفون المتهمون بارتكاب مخالفة أو مخالفات مرتبط بعضها ببعض إلى هيئة الرقابة والتحقيق إذا كانوا عند ارتكاب المخالفة أو المخالفات أو عند اكتشافها تابعين لأكثر من جهة .فإذا رأت هيئة الرقابة والتحقيق إن الوقائع تستوجب توقيع العقوبة تحيل الدعوى إلى التأديب.
3- في حالة انتهاء خدمة الموظف استنادا للمادة (33) من نظام تأديب الموظفين التي تنص على : لا يمنع انتهاء خدمة الموظف من البدء في اتخاذ الإجراءات التأديبية أو الاستمرار فيها ، ويعاقب الموظف الذي انتهت خدمته قبل توقيع العقوبة عليه بغرامة لا تزيد على ما يعادل ثلاثة أمثال صافي آخر راتب كان يتقاضاه أو بالحرمان من العودة للخدمة مدة لا تزيد عن خمس سنوات أو بالعقوبتين معاً.
4- إذا رأت هيئة الرقابة والتحقيق أن المخالفة الصادر في شأنها القرار من قبل الجهة الإدارية التي يتبعها الموظف تستوجب الفصل حيث إن الجهة الإدارية ملزمة بان تبلغ هيئة الرقابة والتحقيق بالقرار الصادر من الوزير بطلب توقيع العقوبة فور صدوره وان ترسل للهيئة مع القرار صورا من جميع أوراق التحقيق وللهيئة خلال ثلاثين يوما من تسلمها للقرار وصورة أوراق التحقيق إذا رأت أن المخالفة الصادر في شأنها القرار تستوجب الفصل أن تبلغ الوزير بذلك وتباشر التحقيق في القضية .
5- حالة ارتكاب الموظف جريمة جنائية حيث تلتزم الجهة الإدارية التي تكشف بان الموظف قد ارتكب مثل هذه الجريمة بإحالة أوراق التحقيق إلى رئيس هيئة الرقابة والتحقيق ليقوم باتخاذ ما
يراه متفقا مع النظام بشأنه بيد أن هذا الاختصاص قد قيد بضرورة إحالة التحقيق إلى الجهة المختصة بالفصل فيه إذا اتضح انه يتضمن جريمة جنائية.
وفي غيري الحالات المذكورة سابقاً، ترك المنظم للجهة الإدارية الحرية في أن تقرر إجراء التحقيق بنفسها مع الموظف أو إحالته إلى هيئة الرقابة والتحقيق.
أهداف التحقيق الإداري:
1- الكشف عن الجرائم أو ضبط المخالفات الإدارية أو المالية وكشف الخلل في العمل الإداري.
2- جمع الأدلة اللازمة للتحقيق وتوجيه الاتهام من قبل الجهات المختصة عن مرتكب الجريمة أو المخالفة ونسبتها إليه سواء كان موظف معين أو موظفين معينين.
3- إعداد وتهيئة القضية للفصل بناء على اقتراح العقوبة الملائمة لتتناسب مع المخالفة.
4- تحقيق الردع العام والردع الخاص على وجهة العموم سواء عند الإحالة للتحقيق أو توقيع العقوبة.
الشروط الواجب توفرها في المحقق الإداري
يحدد الرئيس الإداري سلطة التحقيق وقد جرى العمل على إحالتها لوحدات مختصة بذلك في الجهاز الإداري كوحدات المتابعة والتفتيش أو الشئون النظامية.
وهناك شروط يجب توافرها في المحقق نذكرها كما يلي :
أولاً : الشروط اللازم توافرها في المحقق :
1- الدراية والخبرة بشئون التحقيق الشكلية والموضوعية .
2- أن لا يكون المحقق تربطه علاقة نسب مع المحقق معه حتى الدرجة الرابعة اسـتنادا للمادة (9/ج) من اللائحة الداخلية لهيئة الرقابة والتحقيق.
3- أن يكون المحقق أعلى مرتبة من المحقق معه أو مساوٍ له في الدرجة على الرغم من عدم صدور نص نظامي يحدد ذلك ، لكن القواعد العامة توضح أن المحقق يجب أن يكون أعلى مرتبة من المحقق معه كقياسنا على نظام تأديب القضاة وتأديب أعضاء هيئة التحقيق والادعاء العام حيث نصت المادة السابعة عشرة منه : ترفع الدعوى التأديبية بأمر من وزير الداخلية بناء على اقتراح رئيس الهيئة ، ولا تقام هذه الدعوى إلا بناء على تحقيق يتولاه أحد أعضاء الهيئة الذي يندبه وزير الداخلية بناء على اقتراح رئيس الهيئة ، ويشترط في عضو الهيئة الذي يندب للتحقيق أن يكون في مرتبة أعلى من مرتبة العضو المحقق معه أو سابقاً في التقدمية أن كانا في مرتبة واحدة .
ضمانات التحقيق الإداري
1- وجوب التحقيق الكتابي استنادا لنص المادة (11) من نظام تأديب الموظفين التي تنص على : يكون التحقيق كتابة ويثبت في محضر أو محاضر مسلسلة يبين فيها تاريخ ومكان وساعة افتتاحه وإتمامه وتذيل كل ورقة من أوراقه بتوقيع من تولى التحقيق ولا يجوز الشطب أو التعديل في أوراق محاضر التحقيق. والمادة (35) من ذات النظام والتي تنص : يجوز للوزير المختص أن يوقع العقوبات المنصوص عليها في المادة (32) عدا الفصل ولا يجوز توقيع عقوبة تأديبه على الموظف إلا بعد تحقيق معه كتابة وسماع أقواله وتحقيق دفاعه واثبات ذلك في القرار الصادر بالعقاب أو في محضر مرفق به وكذا ما نصت عليه المادة (5) التي وضحت أن للجهة الإدارية المعنية الرقابة وفحص الشكاوى وسلطة التحقيق .
2- عرض الأدلة على المتهم أو المخالف للاطلاع عليها ويحق له الاطلاع على ملف التحقيق .
3- كفالة حق الدفاع بحيث يمكن المتهم أو المخالف من تقديم أوجه دفاعه وهذه الضمانة من الضمانات الأساسية في التحقيق وقاعدة عامة من القواعد العامة للتحقيق وقد نصت المادة (35) من نظام تأديب الموظفين على ذلك صراحة في قولها:...وسماع أقواله وتحقيق دفاعه... .ومن مظاهر كفالة حق الدفاع سماع شهود النفي وإتاحة الفرصة للمتهم بتقديم دفاعه من مستندات وأوراق وان يمنح المتهم مهلة كافية لتحضير دفاعه أو لتوكيل محام أو وكيل شرعي وتمكين المتهم من مناقشة الشهود وهذا تكفله القواعد العامة للتحقيق بشكل عام تحقيقا للعدالة .
4- إحاطة المخالف علما بالتهمة المنسوبة إليه والأدلة القائمة ضده حتى يتمكن من الرد عليها .
5- حق المتهم أو المخالف في الصـمت بحيث يمتنع عن الإجابة على الأسئلة الموجهة له من المحقق ، ولا يعد الصمت قرينة ضده أو لصالحة بل حق مشروع يمارسه المتهم وتستكمل جهة التحقيق إجراءاتها لإتمام عملية التحقيق .
6- عدم استخدام أسلوب الوعد أو الوعيد مع المتهم أو الضغط على المتهم أو المخالف.
7- حق المتهم أو المخالف في الاستعانة بوكيل أو محام ولا يحق للمحقق منع دخول المحامي جلسة التحقيق أو عزله عنه ويحق للمحقق إجراء التحقيق في غيبة المحامي لكن عند حضوره لا يحق له عزل المحامي عن المخالف أو المتهم استنادا للقواعد العامة في إجراءات التحقيق .
المبادئ الأساسية في التحقيق التأديبي
العلم بالمخالفة: هو علم أو معرفة أو إدراك السلطات المختصة بنبأ ارتكاب مخالفة إدارية أو مالية عن طريق مصادر العلم بالمخالفة.
ومصادر العلم بالمخالفة :
1-اكتشاف المخالفة من السلطة الرئاسية .
إن أول جهات العلم بالمخالفة التأديبية في أي تنظيم إداري هي السلطة الرئاسية سواء عن طريق اكتشافها صدفة أو ناتج عن الرقابة التي كان لها دور في كشف المخالفة التأديبية .
2-اكتشاف المخالفة من هيئة الرقابة والتحقيق .
3-ديوان المراقبة العامة .
4-هيئة التحقيق والادعاء العام .
5-الصحافة أو وسائل الإعلام الأخرى.
6-البلاغات والشكاوى
البلاغ والشكوى: تبليغ من شخص إلى السلطة العامة بارتكاب موظف لمخالفه لواجبات وظيفته بهدف مساءلته تأديبا بغض النظر عما إذا كان قد أصابه ضرر من عدمه.
والشكوى في المجال التأديبي تشمل العناصر التالية :
1- بلاغ من شخص.
2- تعلق الشكوى بمخالفة لواجبات الوظيفة .
3-الغرض من الشكوى تحقيق المسئولية التأديبية لمرتكب المخالفة .
4- لا يشترط في مقدم الشكوى إصابته بالضرر .
ولم يحدد النظام جهة معينة لتلقي الشكوى فيحق للشاكي تقديم شكواه للجهة الإدارية أو هيئة الرقابة والتحقيق أو لأي جهاز في الدولة معني بتلقي الشكاوى كالإمارات أو وزارة الداخلية أو الملك أو ديوان المراقبة العامة.
ثم إما إن تكون نتيجة الشكوى أو البلاغ الحفظ من الجهة الإدارية أو تقرير المسؤولية التأديبية وتوقيع الجزاء المناسب عدا الفصل .
الإحالة إلى التحقيق : الإحالة هي أول إجراءات التحقيق ، لذلك فان تحديد السلطة المختصة بالإحالة للتحقيق من الأهمية بمكان مما يجعل الإحالة من الأمور الجوهرية التي تبدأ بها إجراءات التحقيق للوصول إلى الحقيقة في واقعة معينة تمهيدا لاتخاذ الإجراء المناسب إما بالحفظ أو الجزاء التأديبي المناسب .
وتجدر الأهمية إلى الحرص الشديد عند الإحالة إلى التحقيق بحيث ينبغي ألا يكون التحقيق قائما على شبهة أو مبنيا على كيد أو نكاية.
التكليف بالحضور: التكليف بالحضور هو الأمر بحضور الموظف المطلوب التحقيق معه إلى المحقق في المكان والزمان المحدد بالأمر.
ويصدر تكليف الأمر بالحضور المحقق من الجهة الإدارية أو رئيسه المباشر أو من يعلوه من السلطة الرئاسية هذا بالنسبة إلى الجهة الإدارية أما من هيئة الرقابة والتحقيق فيصدره المحقق المختص أو من يمثله.
ويكون الإبلاغ عن طريق إبلاغ الشخص رسميا بحيث يقوم باستلام أصل أمر التكليف والتوقيع على نسخة منه أو بأي طريقة تفيد علم الموظف بتكليفه بالحضور بشكل رسمي.
وينبغي أن يشمل التكليف بالحضور اسم الموظف المتهم ولقبه ووظيفته ومحل إقامته والتهمة المنسوبة إليه وتحديد زمان ومكان موعد الحضور وتوقيع من أصدرها مختومة بالختم الرسمي.
امتناع الموظف عن الحضور أو الامتناع عن حضور جلسة التحقيق والامتناع عن إبداء أقواله أو طلب إحالة التحقيق لهيئة الرقابة والتحقيق :
إذا جرى تكليف الموظف المطلوب التحقيق معه وكان التكليف بالحضور مستوفي الشروط المذكورة كقاعدة عامة وامتنع عن الحضور أو حضر إلى جلسة التحقيق وامتنع عن إبداء أقواله سواء كان امتناعه عن الإدلاء بأقواله في التحقيق راجعا إلى طلب إحالة التحقيق لهــيئة الرقابة والتحقيق أو لأي سبب أخر فان امتناعه يكون غير نظامي ويحق للجهة الإدارية أن تصدر العقوبة على الموظف أو إحالتها إلى جهة التحقيق كون الموظف قد فوت على نفسه حق الدفاع .
تدوين التحقيق:
تدوين التحقيق أمر لازم حتى يكون حجة على الكافة وهذا يتطلب تسجيل إجراءات التحقيق كتابة في المحضر .
والقاعدة العامة تقتضي : أن يكون كتابة التحقيق بواسطة كاتب يكون رفق المحقق سواء كان المحقق من الجهة الإدارية أو هيئة الرقابة والتحقيق ، وهو أمر مهم وضروري ومقتضى من مقتضيات العدالة لان الغاية من وجود كاتب أن يتفرغ المحقق للجانب الفني من التحقيق فيتاح له الاستغراق النفسي والتركيز الذهني ولكون إنشغال المحقق بالكتابة يؤثر على الجانب الفني والقانوني للتحقيق .
محضر التحقيق : عند إحالة القضية إلى المحقق يجب أن يفتح محضر التحقيق بذكر صفته بإجراء التحقيق واسمه كاملا ومن كلفه بالتحقيق وان المحضر فتح بتاريخ ووقت افتتاحه بحيث يذكر اليوم والشهر والسنة وساعة افتتاحه بالضبط وذكر مقر التحقيق الذي جرى فيه التحقيق وذكر أسماء من كان حاضرا للتحقيق وصفة حضورهم كالكاتب وغيره ثم يذكر بيانات من جرى التحقيق معه سواء كان مشتكيا أو شاهدا أو متهما .
ويجب أن تدون الأقوال على لسان صاحبها بصيغة المتكلم كلمة كلمة على قدر الإمكان ويجب إن يتجنب ذكر الألفاظ التي يراها مناسبة من وجهة نظره بل يجب عليه أن يذكر لفظ المتهم كما ذكره وان يتجنب الشطب والتحشير والإضافة والمحو لكي لا يزعزع الثقة في المحقق وفي محضره وإذا لزم تغيير عبارة فيوضع عليها قوس وتدون برقم ثم يوضح في الملاحظات إن هذه العبارة ملغية ثم يكمل بعد القوس الثاني التحقيق مع المتهم وعند الانتهاء من المحضر يجب إن يوقع المتهم والمحقق على نهاية كل صفحة .
إجراءات البحث عن الأدلة في التحقيق التأديبي :
للمحقق أن يرتب إجراء جمع الأدلة بالترتيب الذي يراه أكثر ملائمة للمخالفة وظروفها الخاصة فله أن يبدأ تحقيقه بسماع الشهود أو المعاينة أو التفتيش أو الاستجواب المهم إذا خشي فوات نتيجة محققة يجب عليه أن يتخذ الإجراء المناسب وسرعة الانتقال إلى الدليل قبل أن تمتد إليه يد العبث ونذكر الإجراءات المتبعة في التحقيق الإداري :
1-فحص الوثائق الإدارية والمكاتبات : بحيث يطلع على الأوراق والمستندات وفحصها ولو كانت سرية .
2-المعاينة : والمعاينة إجراء من إجراءات التحقيق التأديبي ينتقل بمقتضاه المحقق إلى مكان وقوع المخالفة ليشاهده بنفسه ويجمع الآثار المتعلقة بالمخالفة التأديبية وكيفية وقوعها وجمع الأشياء الأخرى التي تفيد في كشف الحقيقة ويجب على المحقق مراعاة الإجراءات التالية عند الانتقال للمعاينة :
1-سرعة الانتقال إلى مكان المخالفة .
2-الدقة والتاني وقوة الملاحظة.
3-الترتيب المنطقي سواء في وصف المكان أو وصف نوع المخالفة أو وصف الجسم كالاعتداء بالضرب بين الرئيس والمرؤوس مثال ذلك : وصف الإصابات التي يشاهدها المحقق في جسم المخالف وزملائه فيبدأ بمشاهدة مقدمة الرأس ويثبت الإصابات والجروح المدونة فيه ثم ينتقل لمشاهدة مقدمة الرقبة ثم ينتقل إلى أعلي مقدمة الجسم عند الكتفين ثم الذراعين ثم الصدر ثم البطن ثم مقدم الفخذين ثم مقدم الساقين إلى الأسفل وهكذا ثم ينتقل ويصف ما يشاهده بمؤخرة الجسم كما ذكرنا . والغرض من ذلك مشاهدة كل صغيرة وكبيرة بحيث لا يفوت على المحقق شئ من تلك الآثار .
4-المحافظة على مكان وقوع المخالفة من العبث .
5-عمل رسم تخطيطي لمكان المخالفة .
3-سماع أقوال الشهود: يقصد بالشهادة سماع أقوال الشاهد بخصوص الواقعة محل التحقيق سواء كانوا شهود إثبات أو نفي. وهناك شهادة رؤية وشهادة سماع ويشترط فيها العقل والبصر والرؤية وهناك عوامل تؤثر في الشاهد منها ما هو طبيعي كالسن أو الجنس والأهلية ومنها ما يتعلق بظروف الشاهد وصلته بالمتهم ، وللمحقق سلطة تقديرية في تحديد من يقبل سماع شهادته بشرط عدم الإخلال بحقوق الدفاع .
4-التفتيش : التفتيش في مجال الإجراءات التأديبية لا يخرج عن أنه إجراء من إجراءات التحقيق التأديبي يقوم به موظف مختص وفقا للإجراءات النظامية لهدف ضبط أدلة المخالفة موضوع التحقيق وكل ما يفيد في كشف الحقيقة من أجل إثبات ارتكاب المخالفة أو نسبتها إلى المتهم وينصب على شخص ومنزل المتهم وعلى أماكن العمل وغيرها مما يستعمله الموظف الذي يجري التحقيق معه . ويملك المحقق سلطة تفتيش أماكن العمل ويتعين على الجهة الإدارية إن تمكنه من ذلك ويتم التفتيش بحضور الرئيس المباشر للمتهم ويجب تحرير محضرا بذلك وتدون نتيجته وحضور المتهم أو غيابه ، أما إذا امتنعت الجهة الإدارية عن تمكين المحقق من التفتيش يرفع الأمر عن طريق رئيس هيئة الرقابة والتحقيق إلى رئيس مجلس الوزراء للأمر بما يراه . ويجوز تفتيش أماكن العمل عند الضرورة ويجب على المحقق سواء محقق الجهة الإدارية أو محقق هيئة الرقابة والتحقيق أن يرفع تقريرا لمرجعه بذلك مبينا أهمية ودواعي تفتيش غير أماكن العمل ويفصل في الأمر من قبل رئيس هيئة الرقابة والتحقيق. وإذا تقرر تفتيش غير أماكن العمل وجب التنسيق مع الجهات ذات العلاقة وفقا للنظام بحيث يطلب الإذن من هيئة التحقيق والادعاء العام بذلك كونها الجهة المختصة نظاما ويجب أن يتم تفتيش غير أماكن العمل في خلال المدة ويراعي في ذلك الأصول المتبعة مع تحرير محضراً ببيان ما تم اتخاذه ووقائع التفتيش وما أسفر عنه ويجب أن يوقع على المحضر ممثل الأمن والمحقق. وإذا كشف تفتيش غير أماكن العمل عن جرائم أو مخالفات أخرى يحرر محضرا بذلك وإذا أسفر التفتيش عن وجود مضبوطات تذكر في المحضر ويتم تسليمها للمحقق للتصرف فيها وفق النظام بحيث إذا كانت لازمة في إجراءات التحقيق فتحرز وتوضع في القضية بما يستلزم حفظها أو ردها لمن كانت بحوزته بموجب أمر رد مضبوطات .
3-أعمال الخبرة: يجوز في الأمور الفنية الاستعانة بأهل الخبرة المختصين ويكون ذلك عن طريق الجهة التي يتعلق بها التحقيق. كالخبراء في الطب الشرعي أو خبراء البصمات أو الفنيون في مختلف التخصصات أو المعمل الجنائي .
4-الاستجواب والمواجهة : لابد أن نفرق بين سؤال المتهم واستجوابه فسؤال المتهم هو مجرد سماع أقواله دون تفصيل أو مواجهة بالأدلة أو القرائن أما الاستجواب فهو مواجهة المتهم بالأدلة والقرائن الموجهة ضده حتى تكون نتيجته أن ينزلق المتهم إلى الاعتراف بمحض إرادته أو يدفع عن نفسه التهمة المسندة إليه بالأدلة والقرائن التي تثبت صحة أقواله .
والاستجواب إجراء من إجراءات التحقيق التأديبي بحيث يتثبت المحقق من شخصية المتهم ويناقشه في التهمة المنسوبة إليه على وجه مفصل بغية الوصول إلى الحقيقة ، والاستجواب بهذه الطريقة ذو طبيعة مزدوجة بحيث يكون وسيلة إثبات أو دفاع ويتحقق الاستجواب الحقيقي بتوجيه التهمة إلى المتهم ومناقشته بشكل تفصيلي عنها ومواجهته بالأدلة القائمة ضده ومناقشته فيها إثباتا أو نفيا فلا يتحقق الاستجواب بمجرد سؤال المتهم عما هو منسوب إليه أو إحاطته علما بنتائج التحقيق بل وجب أن تتم مناقشته تفصيلاً في الأدلة المسندة إليه ويأخذ الاستجواب طابع الحوار بحيث يناقش المتهم بدقائق الواقعة وتفصيلاتها ويواجهه بالأدلة ويناقشه في أقواله ودفوعه على نحو دقيق فان اعترف المتهم يناقشه في اعترافه بشكل تفصيلي وإن أنكر يناقشه في إنكاره حتى تظهر الحقيقة أويظهر تضارب في أقوال المتهم تفضي إلى بيان الحقيقة .
والمواجهة تكون بغيره من الشهود أو المتهمين فيما يتعلق بما ذكره كلاً منهم.
كتابة التقرير:
بعد أن ينتهي المحقق من التحقيق ويشرع في كتابة التقرير فانه يذكر اسم المتهم في التقرير والوقائع الكاملة للمخالفة المرتكبة ثم ذكر إجراءات التحقيق من انتقال للمعاينة أو التفتيش أو سماع أقوال الشهود أو استجواب المتهم أو المواجهة أو تقرير الخبراء ثم يصل إلى نتيجة معينة هي إما أن المتهم مخالف أو غير مخالف فإذا تقرر له انه مرتكب المخالف فيذكر الحيثيات التي وجدت في الركن المادي والمعنوي ثم يقرر صراحة النتيجة التي توصل إليها ثم يذكر الأدلة ويطلب توقيع العقوبة المناسبة ويحيلها إلى الجهة المختصة .
التصرف في التحقيق :
بعد انتهاء محقق الجهة الإدارية من إجراء التحقيقات يقوم بعرض الأوراق مرفق بها التقرير المعد إلى المختص في الجهة الإدارية الذي يجب عليه الاطلاع على التقرير الصادر من المحقق ويقرر التصرف في التحقيق بـ :
1- إحالته إلى هيئة الرقابة والتحقيق .
2- الرفع لصاحب الصلاحية لاقتراح العقوبة المناسبة .
3- حفظ التحقيق حفظاً مؤقتاً أو حفظاً قطعياً .
4- الرفع للمقام السامي أو مجلس الوزراء لفصل الموظف بغير الطريق التأديبية .
5- وقف التحقيق لوجود جريمة جنائية وإحالة القضية للجهة المختصة عن طريق هيئة الرقابة والتحقيق .
أما إن كان التحقيق بمعرفة هيئة الرقابة والتحقيق فيتم التصرف به على النحو التالي :
1-الإحالة إلى الجهة الإدارية مع اقتراح العقوبة المناسبة .
2-الإحالة إلى ديوان المظالم للمحاكمة التأديبية .
3-حفظ التحقيق سواء بشكل مؤقت أو قطعي .
4- الرفع للمقام السامي أو مجلس الوزراء لفصل الموظف بغير الطريق التأديبية .
5- وقف التحقيق لوجود جريمة جنائية وإحالة القضية للجهة المختصة .
وسوف نعرض فيما يلي لبعض المفاهيم المتعلقة بالتصرف في التحقيق :
الإحالة من قبل الجهة الإدارية إلى هيئة الرقابة والتحقيق :
1- إذا كانت العقوبة المقترحة هي الفصل.
2- إذا كان التحقيق يجري في حالة من الحالات التي يتعين فيها وجوب إجراء التحقيق بمعرفة هيئة الرقابة والتحقيق المذكورة سابقاً.
3- إذا ثبت وجود جريمة جنائية يجب إحالة التحقيق إلى هيئة الرقابة والتحقيق .
الإحالة إلى المحاكمة التأديبية : الإحالة إلى المحاكمة التأديبية (الدائرة التأديبية ) ديوان المظالم عبارة عن القرار الصادر من هيئة الرقابة والتحقيق بإحالة المتهم إلى ديوان المظالم كجهة مختصة بالتأديب ويحال المتهم وجوبا إلى المحاكمة التأديبية إذا كانت العقوبة المقترحة هي الفصل وتجدر الإشارة إلى أن لهيئة الرقابة إحالة أو إعادة القضية إلى الجهة الإدارية لتوقيع عقوبة دون الفصل .
الإحالة إلى مجلس الوزراء لإصدار قرار بإنهاء الخدمة : وهذه هي الحالة التي يطلق عليها الفصل غير التأديبي لأنها تتم دون محاكمة حيث نصت المادة 30/17 من اللوائح التنفيذية لنظام الخدمة المدنية على انه (يجوز بأمر ملكي أو بقرار من مجلس الوزراء فصل الموظف إذا اقتضت المصلحة بذلك) .
ويعتبر هذا الفصل لأسباب تأديبية إذا نص على ذلك في الأمر أو القرار ولا يجوز عوده الموظف إلى الخدمة إلا بأمر ملكي أو بقرار من مجلس الوزراء .
كما تنص المادة (13) من نظام تأديب الموظفين على انه :( إذا أسفر التحقيق عن وجود شبهات قوية تمس كرامة الوظيفة أو النزاهة أو الشرف أو حسن السمعة جاز لرئيس الهيئة بعد اخذ رأي الوزير المختص اقتراح فصل الموظف بقرار من مجلس الوزراء) .
كتبه / أبو معاذ - سرور العبدالوهاب
